國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強影子銀行監(jiān)管有關(guān)問題的通知

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府、國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：
　　近年來，隨著我國金融市場的改革發(fā)展，一些傳統(tǒng)銀行體系之外的信用中介機構(gòu)和業(yè)務(wù)（以下統(tǒng)稱影子銀行）日益活躍，在滿足經(jīng)濟社會多層次、多樣化金融需求的同時，也暴露出業(yè)務(wù)不規(guī)范、管理不到位和監(jiān)管套利等問題。為有效防范影子銀行風(fēng)險，引導(dǎo)其健康發(fā)展，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下：
　　一、正確把握影子銀行的發(fā)展與監(jiān)管
　　影子銀行的產(chǎn)生是金融發(fā)展、金融創(chuàng)新的必然結(jié)果，作為傳統(tǒng)銀行體系的有益補充，在服務(wù)實體經(jīng)濟、豐富居民投資渠道等方面起到了積極作用。我國影子銀行主要包括三類：一是不持有金融牌照、完全無監(jiān)管的信用中介機構(gòu)，包括新型網(wǎng)絡(luò)金融公司、第三方理財機構(gòu)等。二是不持有金融牌照、存在監(jiān)管不足的信用中介機構(gòu)，包括融資性擔(dān)保公司、小額貸款公司等。三是機構(gòu)持有金融牌照、但存在監(jiān)管不足或規(guī)避監(jiān)管的業(yè)務(wù)，包括貨幣市場基金、資產(chǎn)證券化、部分理財業(yè)務(wù)等。當(dāng)前，我國影子銀行風(fēng)險總體可控。但2008年國際金融危機表明，影子銀行風(fēng)險具有復(fù)雜性、隱蔽性、脆弱性、突發(fā)性和傳染性，容易誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。要認真汲取國際金融危機的深刻教訓(xùn)，進一步增強大局意識和憂患意識，堅持一手促進金融發(fā)展、金融創(chuàng)新，一手加強金融監(jiān)管、防范金融風(fēng)險，落實責(zé)任，加強協(xié)調(diào)，疏堵結(jié)合，趨利避害。在發(fā)揮影子銀行積極作用的同時，將其負面影響和風(fēng)險降到最低。
　　二、進一步落實責(zé)任分工
　?。ㄒ唬┌凑照l批設(shè)機構(gòu)誰負責(zé)風(fēng)險處置的原則，逐一落實各類影子銀行主體的監(jiān)督管理責(zé)任，建立中央和地方統(tǒng)分結(jié)合，國務(wù)院有關(guān)部門分工合作，職責(zé)明晰、權(quán)責(zé)匹配、運轉(zhuǎn)高效的監(jiān)督管理體系。
　?。ǘ┮衙鞔_法定監(jiān)督管理部門的，由相關(guān)部門按照法定職責(zé)分工分別實施統(tǒng)一歸口監(jiān)督管理。其中，各類金融機構(gòu)理財業(yè)務(wù)，由國務(wù)院金融監(jiān)管部門依照法定職責(zé)和表內(nèi)外業(yè)務(wù)并重的原則加強監(jiān)督管理。銀行業(yè)機構(gòu)的理財業(yè)務(wù)由銀監(jiān)會負責(zé)監(jiān)管；證券期貨機構(gòu)的理財業(yè)務(wù)及各類私募投資基金由證監(jiān)會負責(zé)監(jiān)管；保險機構(gòu)的理財業(yè)務(wù)由保監(jiān)會負責(zé)監(jiān)管；金融機構(gòu)跨市場理財業(yè)務(wù)和第三方支付業(yè)務(wù)由人民銀行負責(zé)監(jiān)管協(xié)調(diào)。
　?。ㄈ┮衙鞔_由國務(wù)院有關(guān)部門制定規(guī)則、地方人民政府負責(zé)監(jiān)督管理的，實行統(tǒng)一規(guī)則下的地方人民政府負責(zé)制。其中，融資性擔(dān)保公司由銀監(jiān)會牽頭的融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管部際聯(lián)席會議制定統(tǒng)一的監(jiān)督管理制度和經(jīng)營管理規(guī)則，地方人民政府負責(zé)具體監(jiān)督管理；小額貸款公司由銀監(jiān)會會同人民銀行等制定統(tǒng)一的監(jiān)督管理制度和經(jīng)營管理規(guī)則，建立行業(yè)協(xié)會自律機制，省級人民政府負責(zé)具體監(jiān)督管理。
　?。ㄋ模┮衙鞔_由地方人民政府負責(zé)監(jiān)督管理、國務(wù)院明確行業(yè)歸口部門的，由地方人民政府根據(jù)行業(yè)歸口部門統(tǒng)一要求負責(zé)具體監(jiān)督管理，行業(yè)歸口部門牽頭制定完善相關(guān)法規(guī)制度和政策措施。
　?。ㄎ澹ι形疵鞔_監(jiān)管主體的，抓緊進行研究。其中，第三方理財和非金融機構(gòu)資產(chǎn)證券化、網(wǎng)絡(luò)金融活動等，由人民銀行會同有關(guān)部門共同研究制定辦法。
　　三、著力完善監(jiān)管制度和辦法
　　（一）按照“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的原則，加強市場主體監(jiān)管，依法制定發(fā)布相關(guān)監(jiān)督管理辦法、經(jīng)營管理規(guī)則和風(fēng)險管理制度，嚴格監(jiān)管超范圍經(jīng)營和監(jiān)管套利行為。按照“業(yè)務(wù)規(guī)模與風(fēng)險承擔(dān)能力相適應(yīng)”的原則，督促相關(guān)機構(gòu)建立內(nèi)部控制、風(fēng)險處置制度和風(fēng)險隔離機制。
　?。ǘ┮?guī)范發(fā)展金融機構(gòu)理財業(yè)務(wù)。各金融監(jiān)管部門要按照代客理財、買者自負、賣者盡責(zé)的要求，嚴格監(jiān)管金融機構(gòu)理財業(yè)務(wù)。要督促各類金融機構(gòu)將理財業(yè)務(wù)分開管理，建立單獨的理財業(yè)務(wù)組織體系，歸口一個專營部門；建立單獨的業(yè)務(wù)管理體系，實施單獨建賬管理；建立單獨的業(yè)務(wù)監(jiān)管體系，強化全業(yè)務(wù)流程監(jiān)管。商業(yè)銀行要按照實質(zhì)重于形式的原則計提資本和撥備。商業(yè)銀行代客理財資金要與自有資金分開使用，不得購買本銀行貸款。不得開展理財資金池業(yè)務(wù)，切實做到資金來源與運用一一對應(yīng)。證券公司要加強凈資本管理，保險公司要加強償付能力管理。
　?。ㄈ┘涌焱苿有磐泄緲I(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型。明確信托公司“受人之托，代人理財”的功能定位，推動信托公司業(yè)務(wù)模式轉(zhuǎn)型，回歸信托主業(yè)。運用凈資本管理約束信托公司信貸類業(yè)務(wù)，信托公司不得開展非標準化理財資金池等具有影子銀行特征的業(yè)務(wù)。建立完善信托產(chǎn)品登記信息系統(tǒng)，探索信托受益權(quán)流轉(zhuǎn)。
　?。ㄋ模┮?guī)范金融交叉產(chǎn)品和業(yè)務(wù)合作行為。金融機構(gòu)之間的交叉產(chǎn)品和合作業(yè)務(wù)，都必須以合同形式明確風(fēng)險承擔(dān)主體和通道功能主體，并由風(fēng)險承擔(dān)主體的行業(yè)歸口部門負責(zé)監(jiān)督管理，切實落實風(fēng)險防控責(zé)任。
　?。ㄎ澹┮?guī)范管理民間融資業(yè)務(wù)。小額貸款公司是以自有資金發(fā)放貸款、風(fēng)險自擔(dān)的非金融機構(gòu)，要通過行業(yè)自律組織，建立小額貸款業(yè)務(wù)規(guī)范，不得吸收存款、不得發(fā)放高利貸、不得用非法手段收貸。銀行業(yè)金融機構(gòu)按規(guī)定與小額貸款公司發(fā)生的融資業(yè)務(wù)，要作為一般商業(yè)信貸業(yè)務(wù)管理。典當(dāng)行和融資租賃公司等非金融機構(gòu)要嚴格界定業(yè)務(wù)范圍。典當(dāng)行要回歸典當(dāng)主業(yè)，不得融資放大杠桿。融資租賃公司要依托適宜的租賃物開展業(yè)務(wù)，不得轉(zhuǎn)借銀行貸款和相應(yīng)資產(chǎn)。
　?。┓€(wěn)健發(fā)展融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)。要按照代償能力與業(yè)務(wù)發(fā)展相匹配的原則，指導(dǎo)融資性擔(dān)保公司穩(wěn)健開展擔(dān)保業(yè)務(wù)，明確界定融資性擔(dān)保公司的融資性擔(dān)保責(zé)任余額與凈資產(chǎn)的比例上限，防止違規(guī)放大杠桿倍數(shù)超額擔(dān)保。非融資性擔(dān)保公司不得從事融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)。銀行業(yè)金融機構(gòu)不得為各類債券、票據(jù)發(fā)行提供擔(dān)保。
　?。ㄆ撸┮?guī)范網(wǎng)絡(luò)金融活動。金融機構(gòu)借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)平臺開展業(yè)務(wù)，要遵守業(yè)務(wù)范圍規(guī)定，不得因技術(shù)手段的改進而超范圍經(jīng)營。網(wǎng)絡(luò)支付平臺、網(wǎng)絡(luò)融資平臺、網(wǎng)絡(luò)信用平臺等機構(gòu)要遵守各項金融法律法規(guī)，不得利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)違規(guī)從事金融業(yè)務(wù).
　?。ò耍┮?guī)范發(fā)展私募投資基金業(yè)務(wù)。要按照不同類型投資基金的本質(zhì)屬性，規(guī)范業(yè)務(wù)定位，嚴禁私募股權(quán)投資基金開展債權(quán)類融資業(yè)務(wù).
　　四、切實做好風(fēng)險防控
　?。ㄒ唬┥钊肱挪轱L(fēng)險隱患。有關(guān)部門要按照責(zé)任分工，系統(tǒng)深入排查影子銀行活動的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險隱患，切實做到心中有數(shù)。地方人民政府要按照行業(yè)歸口部門的統(tǒng)一部署，結(jié)合本地區(qū)實際，加強對各類金融活動的監(jiān)督管理，及早鎖定風(fēng)險，層層落實風(fēng)險防控責(zé)任，有針對性地建立完善風(fēng)險應(yīng)對處置預(yù)案。
　?。ǘ┲訌姳O(jiān)督檢查。建立健全風(fēng)險預(yù)警機制，加強風(fēng)險監(jiān)測、分析和預(yù)警。堅持日常監(jiān)督管理和定期檢查、不定期抽查相結(jié)合，提高非現(xiàn)場監(jiān)督管理和現(xiàn)場檢查的有效性，切實做到風(fēng)險早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早報告、早處置。
　?。ㄈ┘哟筮`法違規(guī)行為查處力度。有關(guān)部門要督促指導(dǎo)地方人民政府，嚴肅查處各類違法違規(guī)融資活動，及時糾正各類機構(gòu)超業(yè)務(wù)范圍活動，嚴厲打擊非法集資等違法違規(guī)行為，切實維護金融市場秩序，保護存款人、投資者和金融消費者的合法權(quán)益。
　　五、加快健全配套措施
　?。ㄒ唬┘訌姳O(jiān)督管理協(xié)調(diào)。地方人民政府要遵守統(tǒng)一的行業(yè)管理規(guī)定，加強與行業(yè)歸口部門的政策銜接，充實監(jiān)督管理資源。有關(guān)行業(yè)歸口部門要加強協(xié)商配合，及時修訂完善規(guī)章制度，指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會等自律組織強化自我約束，加大行業(yè)分析、指導(dǎo)和培訓(xùn)力度。積極發(fā)揮金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度的作用，重點對跨行業(yè)、跨市場的交叉性金融業(yè)務(wù)監(jiān)管進行協(xié)調(diào)。
　　（二）強化信息統(tǒng)計和共享。人民銀行要抓緊制定基礎(chǔ)性統(tǒng)計框架和規(guī)范，有關(guān)行業(yè)歸口部門要按照統(tǒng)計框架和有關(guān)會計制度，結(jié)合行業(yè)特點，制定統(tǒng)一的統(tǒng)計科目和報表體系，建立全國性行業(yè)信息統(tǒng)計系統(tǒng)。進一步健全統(tǒng)計分析制度，將有關(guān)行業(yè)的業(yè)務(wù)總量、機構(gòu)數(shù)量、風(fēng)險狀況等情況納入統(tǒng)計分析范圍。各地區(qū)要按照有關(guān)行業(yè)歸口部門的要求，及時準確報送相關(guān)信息；有關(guān)行業(yè)歸口部門要按照人民銀行的要求，及時準確報送行業(yè)統(tǒng)計信息；人民銀行負責(zé)各類社會融資活動的統(tǒng)計匯總，建立影子銀行專項統(tǒng)計，定期向國務(wù)院報告統(tǒng)計匯總信息情況，同時反饋各地區(qū)和有關(guān)行業(yè)歸口部門，并適時向社會公開發(fā)布。
　　（三）加強社會信用體系建設(shè)。以不良信用記錄為重點，建立相關(guān)機構(gòu)及其高管和從業(yè)人員的信用記錄，實施信用分類監(jiān)管。建立失信黑名單制度和失信行為責(zé)任人行業(yè)禁入制度，健全失信懲戒機制，強化相關(guān)機構(gòu)、人員的誠信意識。
　?。ㄋ模┳龊幂浾撘龑?dǎo)工作。有關(guān)部門要通過各種形式，向社會公眾客觀介紹影子銀行的積極作用和風(fēng)險情況，積極做好輿論引導(dǎo)工作。對媒體反映的影子銀行風(fēng)險等問題，要高度重視、及時核查整改，加強披露、增加透明度，維護市場信心。對不實傳聞和報道，要及時回應(yīng)澄清。
　?。ㄎ澹┍就ㄖ“l(fā)后，各地區(qū)、各有關(guān)部門要抓緊制定具體實施方案，確保各項措施落到實處。

 

2013年12月10日