從幾起典型案例看監(jiān)察法實施條例帶來的變化

針對監(jiān)察法實施中遇到的新情況新問題，《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《條例》）就相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化，同時把實踐中的好經(jīng)驗好做法上升為法規(guī)規(guī)定，對監(jiān)察制度進(jìn)行科學(xué)化、體系化集成，有利于更好地指導(dǎo)各級監(jiān)察機(jī)關(guān)加強(qiáng)規(guī)范化、專業(yè)化建設(shè)。本文結(jié)合工作實踐和幾起典型案例，談該法規(guī)給監(jiān)察工作帶來的變化。

細(xì)化監(jiān)察對象的范圍

案例1：孔某，某國有參股公司副總經(jīng)理，在履職過程中，因疏忽大意造成企業(yè)資產(chǎn)損失。經(jīng)查，孔某由國有出資方企業(yè)（國有獨(dú)資公司）黨組指派到該國有參股公司。

案例2：張某，某村村民，群眾，聘任到村委會負(fù)責(zé)財務(wù)工作，在該村開展抗汛工作期間，具體協(xié)助鄉(xiāng)政府從事救濟(jì)物資發(fā)放工作，其在物資分配上優(yōu)親厚友、顯失公平，造成不良影響。

案例3：王某，某市煤炭公司董事長，同時擔(dān)任本市人大代表，其利用擔(dān)任人大代表的職務(wù)便利，在其負(fù)責(zé)的議案中加入了針對其同類企業(yè)的優(yōu)惠建議，產(chǎn)生不良影響。

定性：《條例》在監(jiān)察法相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步廓清公職人員外延，對監(jiān)察法規(guī)定的六類監(jiān)察對象逐項進(jìn)行細(xì)化，以明文列舉的方式作出規(guī)定，明確監(jiān)察全覆蓋的對象范圍。特別是對實踐中爭議較大的國有企業(yè)管理人員、基層群眾性自治組織中從事管理的人員、其他依法履行公職的人員作出具體規(guī)定，具有很強(qiáng)的操作性。

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，案例1中孔某屬于監(jiān)察法規(guī)定的國有企業(yè)管理人員，案例2中張某屬于監(jiān)察法規(guī)定的基層群眾性自治組織中從事管理的人員，案例3中王某系“其他依法履行公職的人員”，監(jiān)委可以對上述人員依法進(jìn)行調(diào)查處置。

解讀：《條例》解決了國有資本參股公司中監(jiān)察對象的認(rèn)定問題。此前，對于國有參股公司中對國有資產(chǎn)負(fù)有經(jīng)營管理責(zé)任的人員是否屬于監(jiān)察對象較難把握?！稐l例》第四十條通過人員的任命單位、產(chǎn)生方式等進(jìn)一步明確了國有參股公司中“國有企業(yè)管理人員”的范圍。

首先，通過任命單位、產(chǎn)生方式判斷。其中一類是經(jīng)黨組織或國家機(jī)關(guān)，國有獨(dú)資、全資公司、企業(yè)，事業(yè)單位提名、推薦、任命、批準(zhǔn)等方式產(chǎn)生。案例1中孔某身份屬于此類，系由國有獨(dú)資公司推薦到國有參股公司。另一類是其職務(wù)經(jīng)國家出資企業(yè)中負(fù)有管理、監(jiān)督國有資產(chǎn)職責(zé)的組織批準(zhǔn)或者研究決定。一般認(rèn)為包括國家資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、上級或本級國家出資企業(yè)內(nèi)部的黨委、黨政聯(lián)席會等組織。其次，具體職責(zé)也是判斷依據(jù)，即相關(guān)人員應(yīng)在國有控股、參股公司及其分支機(jī)構(gòu)中履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等職責(zé)?？啄吃趪袇⒐晒局新男邢鄳?yīng)職責(zé)，所以同時符合上述兩個條件，可以認(rèn)定為監(jiān)察對象。

《條例》實現(xiàn)了對基層群眾性自治組織中從事集體事務(wù)管理人員的監(jiān)察全覆蓋。此前，對“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”的界定存在難點?！稐l例》第四十二條將從事集體事務(wù)和公益事業(yè)管理的人員，從事集體資金、資產(chǎn)、資源管理的人員，協(xié)助人民政府從事行政管理工作的人員，均明確為監(jiān)察法第十五條第五項所稱“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”，進(jìn)一步明確了該類人員監(jiān)察對象范圍，尤其是對協(xié)助人民政府從事行政管理工作的人員范圍進(jìn)行了列舉并作兜底規(guī)定，對確?；鶎尤罕娦宰灾谓M織集體資產(chǎn)安全、集體事務(wù)履職到位，服務(wù)鄉(xiāng)村振興亦有重要意義。

案例2中，張某雖然不是村委委員，但在該村委會工作期間，具體負(fù)責(zé)協(xié)助鄉(xiāng)政府從事救濟(jì)物資發(fā)放工作，符合《條例》規(guī)定的協(xié)助人民政府從事行政管理工作的人員范圍，可以認(rèn)定為監(jiān)察對象。實踐中，對該類監(jiān)察對象的認(rèn)定需要緊密結(jié)合相關(guān)人員當(dāng)時的工作職責(zé)進(jìn)行理解把握。如張某完成了上述協(xié)助工作，其在村委會不負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)、事務(wù)等管理職責(zé)，則不再屬于監(jiān)察對象。對發(fā)生職務(wù)違法問題時屬于監(jiān)察對象，立案調(diào)查時不屬于的，依據(jù)相關(guān)規(guī)定不再適用政務(wù)處分，對尚不構(gòu)成犯罪的可建議基層組織減發(fā)或扣發(fā)其績效補(bǔ)貼（工資）、獎金等，對有違法所得的可作出相應(yīng)處理決定。

《條例》明確了以行使公權(quán)力為“其他依法履行公職的人員”的判斷標(biāo)準(zhǔn)問題?！稐l例》第四十三條強(qiáng)化了對人大代表、政協(xié)委員、人民陪審員等的監(jiān)察覆蓋，增加了雖未列入黨政機(jī)關(guān)人員編制，但在黨政機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，增加了依法組建的評標(biāo)、談判、詢價等組織中代表國家機(jī)關(guān)，國有獨(dú)資、全資公司、企業(yè)，事業(yè)單位，人民團(tuán)體臨時履行公共事務(wù)組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等職責(zé)的人員，同時將“其他依法行使公權(quán)力的人員”作為兜底條款。案例3中，王某作為人大代表在履行提出議案職責(zé)期間，屬于履行公職的人大代表，是監(jiān)察對象。

實踐中，確定“其他依法行使公權(quán)力的人員”應(yīng)主要判斷其行為是否在履行公職、是否在行使公權(quán)力。比如，輔警在身份上并非國家工作人員，但如果輔警受所在公安機(jī)關(guān)指派執(zhí)行公務(wù)期間，就符合《條例》第四十三條第（二）項規(guī)定的“雖未列入黨政機(jī)關(guān)人員編制，但在黨政機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員”，屬于監(jiān)察對象。再比如，某國家機(jī)關(guān)在某項目的招標(biāo)活動中，臨時聘用某會計師事務(wù)所的人員成立評標(biāo)委員會，這些組成人員臨時代表國家機(jī)關(guān)從事公共事務(wù)，行使了公權(quán)力，符合《條例》第四十三條第（四）項規(guī)定的情形，如果在此期間涉嫌違法或者犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依法調(diào)查。

明確互涉案件由監(jiān)察機(jī)關(guān)“為主調(diào)查”的內(nèi)涵

案例：楊某，某市副市長、公安局局長，中共黨員。因涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，省紀(jì)委監(jiān)委對其立案審查調(diào)查。調(diào)查期間，發(fā)現(xiàn)楊某除涉嫌受賄犯罪，還涉嫌包庇縱容黑社會性質(zhì)組織罪。

處理：根據(jù)《條例》第五十一條規(guī)定，公職人員既涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，又涉嫌公安機(jī)關(guān)、人民檢察院等機(jī)關(guān)管轄的犯罪，依法由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)分別依職權(quán)立案，監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)組織協(xié)調(diào)職責(zé)，協(xié)調(diào)調(diào)查和偵查工作進(jìn)度、重要調(diào)查和偵查措施使用等重要事項。

本案中，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查楊某涉嫌受賄犯罪的同時，發(fā)現(xiàn)其還涉嫌包庇縱容黑社會性質(zhì)組織罪的，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)分別依職權(quán)立案調(diào)查（偵查）。在案件調(diào)查（偵查）過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)要承擔(dān)組織協(xié)調(diào)職責(zé)，確保監(jiān)察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)各司其職、相互配合，促進(jìn)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通，推動雙方共同形成反腐敗工作合力。

解讀：《條例》第五十一條解決了此前對由監(jiān)察機(jī)關(guān)“為主調(diào)查”理解認(rèn)識和具體操作不一的問題，明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)互涉案件（指調(diào)查、偵查對象為同一人）由監(jiān)察機(jī)關(guān)“為主調(diào)查”的內(nèi)涵。

此前，對于監(jiān)察法第三十四條第二款規(guī)定由監(jiān)察機(jī)關(guān)“為主調(diào)查”的具體內(nèi)涵，各地在理解認(rèn)識和具體做法上各有不同。有的認(rèn)為，由監(jiān)察機(jī)關(guān)“為主調(diào)查”基本前提是監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)在互涉案件中依職能管轄分別調(diào)查（偵查），監(jiān)察機(jī)關(guān)在整個調(diào)查（偵查）活動中居于主導(dǎo)地位。有的則認(rèn)為，由監(jiān)察機(jī)關(guān)“為主調(diào)查”意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)可以一體調(diào)查公職人員涉嫌的全部犯罪問題，直接替代辦理其他機(jī)關(guān)職能管轄權(quán)限范圍內(nèi)的案件。

為進(jìn)一步明確由監(jiān)察機(jī)關(guān)“為主調(diào)查”的內(nèi)涵，統(tǒng)一規(guī)范執(zhí)法實踐中的做法，《條例》第五十一條規(guī)定了由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查的，“監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)組織協(xié)調(diào)職責(zé)，協(xié)調(diào)調(diào)查和偵查工作進(jìn)度、重要調(diào)查和偵查措施使用等重要事項”。通過明確監(jiān)察機(jī)關(guān)所承擔(dān)的職責(zé)，清晰指明了監(jiān)察機(jī)關(guān)“為主調(diào)查”的內(nèi)在含義，有效解決了監(jiān)察機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)在辦理互涉案件管轄中職責(zé)不明的問題，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等其他機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定的分工，既不能超越職權(quán)、代替包辦，也不能互相推脫、不負(fù)責(zé)任，推動了監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)共同形成工作合力，促使案件辦理取得政治效果、法律效果和社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。從操作層面而言，《條例》的上述規(guī)定，立足監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察調(diào)查權(quán)，檢察機(jī)關(guān)等其他機(jī)關(guān)行使刑事偵查權(quán)，有效避免監(jiān)察調(diào)查程序不適用刑事訴訟程序、取證主體不適格導(dǎo)致證據(jù)能力受質(zhì)疑等問題。

由監(jiān)察機(jī)關(guān)“為主調(diào)查”首先要明確監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等其他機(jī)關(guān)的不同管轄范圍。根據(jù)監(jiān)察法、《條例》等規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財?shù)嚷殑?wù)犯罪行為，明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)職能管轄權(quán)限范圍、能夠管轄的具體罪名。當(dāng)然，對有些罪名，監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)，比如司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都有權(quán)管轄，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要依法調(diào)查的，可以在立案后及時通報同級人民檢察院。

一般而言，由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查的，主要包含以下內(nèi)容：一是監(jiān)察機(jī)關(guān)具有調(diào)查的優(yōu)先性。監(jiān)察機(jī)關(guān)優(yōu)先開展監(jiān)察調(diào)查活動，根據(jù)案件進(jìn)展情況再由其他機(jī)關(guān)進(jìn)行其他犯罪的偵查取證活動，查明普通犯罪事實、牽連犯罪事實。二是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查措施的優(yōu)先性。優(yōu)先適用監(jiān)察機(jī)關(guān)的留置措施，如果認(rèn)為適用刑事強(qiáng)制措施更為適宜且符合法定條件的，經(jīng)與其他機(jī)關(guān)協(xié)商一致，可以對被調(diào)查人適用刑事強(qiáng)制措施。三是其他機(jī)關(guān)要協(xié)助發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索，及時移交監(jiān)察機(jī)關(guān)。四是其他機(jī)關(guān)要協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)采取搜查、留置、通緝、查封、扣押等調(diào)查措施。因此，在互涉案件分案辦理過程中，公安機(jī)關(guān)等其他機(jī)關(guān)依照《刑事訴訟法》規(guī)定收集證據(jù)、查明案情，在監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織協(xié)調(diào)下，確保形成工作合力。

完善了指定管轄的相關(guān)規(guī)定

案例：李某某，A市B縣某局局長，長期在B縣任職，因涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，經(jīng)A市紀(jì)委監(jiān)委指定，該案由A市C縣紀(jì)委監(jiān)委管轄（C縣紀(jì)委監(jiān)委辦案力量強(qiáng)，且距離本市留置場所較近）。后查明李某某涉嫌職務(wù)犯罪。

處理：此案涉及指定管轄的相關(guān)規(guī)定。實踐中，對于此案的審理和處置工作，一般存在以下兩種做法。

第一種我們概括為“從下至上”。C縣紀(jì)委監(jiān)委在履行審理程序并集體審議后，將案件移送審查起訴；B縣紀(jì)委監(jiān)委也履行審理程序并集體審議后，作出黨紀(jì)政務(wù)處分決定。如果B縣和C縣審理意見協(xié)商不一致，則報請A市紀(jì)委監(jiān)委審核研究。該做法最為普遍，但也存在雙方審理意見不一致，還需先行溝通，繼而報請有權(quán)決定的上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)決定的情況，一定程度上會導(dǎo)致案件查辦周期延長。

第二種我們概括為“從上至下”。C縣紀(jì)委監(jiān)委在履行審理程序并集體審議后，報請A市紀(jì)委監(jiān)委審核，依據(jù)A市審核意見，C縣紀(jì)委監(jiān)委移送審查起訴，B縣紀(jì)委監(jiān)委作出黨紀(jì)政務(wù)處分決定。該做法的現(xiàn)實基礎(chǔ)是部分地市為保證職務(wù)犯罪案件質(zhì)量，對縣（區(qū)、市）辦理的職務(wù)犯罪案件全部上提一級審核把關(guān)。該做法能夠更好地保證案件質(zhì)量，但也在一定程度上會造成上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作量增加以及報批、備案案件重復(fù)審議的情況。

《條例》第一百九十九條的規(guī)定，吸納了上述兩種做法，以第一種做法為主，以第二種做法為補(bǔ)充。為提高審核處置效率，《條例》還規(guī)定，經(jīng)協(xié)商，有管理權(quán)限的監(jiān)察機(jī)關(guān)在被指定管轄的監(jiān)察機(jī)關(guān)審理階段可以提前閱卷，溝通了解情況。

解讀：《條例》對監(jiān)察法指定管轄的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化，完善了指定管轄案件的范圍、手續(xù)以及審核處置程序，將實踐中行之有效的做法上升到監(jiān)察法規(guī)層面，一定程度上填補(bǔ)了指定管轄規(guī)定的空白。

明確指定管轄案件的范圍。此前，監(jiān)察法等法律法規(guī)規(guī)定了上級機(jī)關(guān)可以指定管轄，但實踐中，對哪些案件可以指定管轄并不明確，部分地區(qū)存在指定管轄案件擴(kuò)大化、任意化的問題。根據(jù)《條例》第四十八條規(guī)定，具有下列情形之一，認(rèn)為由其他下級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄更為適宜的，可以依法指定給其他下級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄：（一）管轄有爭議的；（二）指定管轄有利于案件公正處理的；（三）下級監(jiān)察機(jī)關(guān)報請指定管轄的；（四）其他有必要指定管轄的。此四種情形屬原則性規(guī)定，按照有關(guān)規(guī)定，指定管轄需要綜合考慮被調(diào)查人的涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為主要發(fā)生地、主要任職地、出生地、成長地、主要涉案單位和涉案人所在地以及被指定的監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案力量、辦案場所、留置場所、交通條件等因素，確保案件得到公平公正的處理。此案中，A市紀(jì)委監(jiān)委綜合考量李某某涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為主要發(fā)生地、任職地以及本市各縣紀(jì)委監(jiān)委的辦案力量等因素，指定C縣紀(jì)委監(jiān)委管轄，有助于案件順利辦理。

明確指定管轄案件的程序。一是規(guī)范指定管轄的審批。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)指定管轄的，應(yīng)當(dāng)報本級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人審批。對于同級黨委管理的干部，確需指定下級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的，設(shè)區(qū)的市級監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)報省級監(jiān)察委員會批準(zhǔn)；省級監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)向國家監(jiān)察委員會備案。本案中，李某某系B縣管理干部，但如果李某某是A市管理的干部，那么A市紀(jì)委監(jiān)委在指定C縣管轄前，應(yīng)報省紀(jì)委監(jiān)委批準(zhǔn)。此外，為保證指定管轄案件的查辦質(zhì)量，《條例》還專門規(guī)定，對于上級監(jiān)察機(jī)關(guān)指定管轄的，被指定的下級監(jiān)察機(jī)關(guān)未經(jīng)指定管轄的監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，不得將案件再行指定管轄。

二是規(guī)范指定管轄的文書?！稐l例》規(guī)定，上級監(jiān)察機(jī)關(guān)需要指定下級監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)依規(guī)出具《指定管轄決定書》，由其辦理立案手續(xù)。擬撤銷案件的，省級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向上級監(jiān)察機(jī)關(guān)報送《撤銷案件意見書》及相關(guān)材料；指定管轄的監(jiān)察機(jī)關(guān)同意撤銷案件的，下級監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作《撤銷案件決定書》。

三是不得任意擴(kuò)大管轄范圍。根據(jù)《條例》第五十條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理案件中涉及無隸屬關(guān)系的其他監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對象，認(rèn)為需要立案調(diào)查的，且由其一并調(diào)查更為適宜的，可以報請有權(quán)決定的上級監(jiān)察機(jī)關(guān)指定管轄。本案中，C縣紀(jì)委監(jiān)委在辦案中若發(fā)現(xiàn)存在其他需要追究紀(jì)法責(zé)任的B縣管理干部，應(yīng)當(dāng)先商請B縣紀(jì)委監(jiān)委立案；認(rèn)為一并審查調(diào)查更為適宜的，應(yīng)當(dāng)報請A市紀(jì)委監(jiān)委再行指定。

四是規(guī)范指定管轄的審理。按照《條例》第一百九十九條規(guī)定的要求，指定管轄案件實行“雙審理、雙審議”的模式。此案中，B縣和C縣紀(jì)委監(jiān)委均需要進(jìn)行審理，經(jīng)協(xié)商，B縣可以在C縣案件調(diào)查結(jié)束移送審理階段提前閱卷。B縣和C縣紀(jì)委監(jiān)委分別進(jìn)行集體審議達(dá)成一致意見后，由B縣作出黨紀(jì)政務(wù)處分決定并履行相應(yīng)的報批、備案程序，由C縣移送審查起訴。（陳秀敏 張曉燕 宋尚華 王多 孟祥璟 李鑫）