關(guān)于做實做細(xì)監(jiān)督第一職責(zé)的調(diào)研

2019年，中央紀(jì)委國家監(jiān)委第一監(jiān)督檢查室、第六監(jiān)督檢查室，會同中央巡視辦、第二監(jiān)督檢查室、第十監(jiān)督檢查室、信息中心組成調(diào)研組，圍繞“監(jiān)督的理念是否深入人心、力量是否得到保障、重點是否更加聚焦、方式方法是否有力有效、體制機(jī)制是否建立健全、效果是否充分彰顯”等方面情況，就做實做細(xì)監(jiān)督第一職責(zé)開展了調(diào)研。

開展監(jiān)督工作的總體情況

監(jiān)督是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)基本職責(zé)、第一職責(zé)的共識基本形成，監(jiān)督的政治屬性不斷增強(qiáng)，有形覆蓋已經(jīng)實現(xiàn)，工作機(jī)制逐步建立，“四項監(jiān)督”正在有效貫通融合，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)進(jìn)入積極探索、效果不斷彰顯階段。

把牢監(jiān)督政治屬性，在落實“兩個維護(hù)”上積極實踐。各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)堅守政治機(jī)關(guān)定位和監(jiān)督政治屬性，以政治監(jiān)督的具體化常態(tài)化保障落實“兩個維護(hù)”。委機(jī)關(guān)相關(guān)監(jiān)督檢查室和聯(lián)系地區(qū)紀(jì)委監(jiān)委（派駐機(jī)構(gòu)）始終把對學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神的監(jiān)督檢查作為首要政治任務(wù)，以點促面推動各地區(qū)各單位開展總書記重要指示批示精神貫徹落實情況“回頭看”，嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，確保黨中央政令暢通。各地嚴(yán)肅查處脫貧攻堅、民生資金、征地拆遷、低保養(yǎng)老、生態(tài)環(huán)境、涉黑腐敗和“保護(hù)傘”等方面侵害群眾利益問題。

貫通紀(jì)檢監(jiān)察“三項改革”，做實監(jiān)督第一職責(zé)的基礎(chǔ)逐步夯實。一是監(jiān)督的組織創(chuàng)新和保障不斷強(qiáng)化。調(diào)研地區(qū)的省市兩級紀(jì)委監(jiān)委已全部實現(xiàn)監(jiān)審職能分離、部門分設(shè)，工作開展總體順暢。二是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制成效不斷彰顯。各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)推動落實“兩個為主”的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，既增強(qiáng)了各級紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督權(quán)的相對獨立性和權(quán)威性，也為加強(qiáng)對一把手監(jiān)督和同級監(jiān)督提供了制度保障、創(chuàng)造了有利條件。三是措施手段不斷完善。各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)格對照監(jiān)察法規(guī)定的手段和權(quán)限，嚴(yán)格審批程序，同步推進(jìn)“12+3”項監(jiān)督檢查審查調(diào)查措施的全要素使用和全流程監(jiān)管。

統(tǒng)籌推進(jìn)“四項監(jiān)督”，“四個全覆蓋”權(quán)力監(jiān)督格局初步構(gòu)建。一是紀(jì)律監(jiān)督進(jìn)一步深化?！八姆N形態(tài)”中常態(tài)、大多數(shù)、少數(shù)、極少數(shù)的“倒金字塔”結(jié)構(gòu)愈發(fā)明顯，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)由“懲治極少數(shù)”向“管住大多數(shù)”穩(wěn)步邁進(jìn)。二是監(jiān)察監(jiān)督進(jìn)一步實化。紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督有效貫通逐步顯現(xiàn)，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法綜合社會效果更加彰顯。有的地方紀(jì)委監(jiān)委通過設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察員辦公室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察協(xié)作片區(qū)等方式，推動監(jiān)察職能向基層延伸。三是派駐監(jiān)督進(jìn)一步優(yōu)化。進(jìn)一步調(diào)整派駐機(jī)構(gòu)設(shè)置，分類施策推進(jìn)中管企業(yè)、中管金融企業(yè)、黨委書記和校長列入中央管理的高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，派駐監(jiān)督質(zhì)量和水平明顯提高。四是巡視監(jiān)督進(jìn)一步強(qiáng)化。堅持中央巡視、省區(qū)市和中央單位巡視、市縣巡察工作一體推進(jìn)，不斷完善巡視巡察上下聯(lián)動的戰(zhàn)略格局，進(jìn)一步強(qiáng)化整改落實和成果運用，推動巡視與其他監(jiān)督貫通融合。

注重傳承創(chuàng)新，監(jiān)督的路徑措施、方式方法逐漸清晰。一是緊緊牽住主體責(zé)任“牛鼻子”。如，有的出臺加強(qiáng)對各級黨組織一把手監(jiān)督的意見，有的通過建立廉情抄告制度、履行第一責(zé)任人職責(zé)提示函、主體責(zé)任檢查、制定“關(guān)鍵少數(shù)”監(jiān)督模板清單等，加大壓力傳導(dǎo)。二是加強(qiáng)對重點領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督。根據(jù)部門和行業(yè)自身業(yè)務(wù)特點，一些派駐機(jī)構(gòu)圍繞權(quán)力相對集中、廉政風(fēng)險較大的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，盯住主要對象，加強(qiáng)過程監(jiān)督。三是用好老辦法、探索新方法。如，通過建立民主生活會數(shù)據(jù)庫、制定監(jiān)督檢查辦法等加強(qiáng)民主生活會監(jiān)督；探索異地交叉巡察、提級巡察、巡鄉(xiāng)帶村等，努力破解“熟人社會”監(jiān)督難題；強(qiáng)化以案為鑒、以案促改，打通監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、教育整改各環(huán)節(jié)，推進(jìn)標(biāo)本兼治。四是運用科技手段助力監(jiān)督。多地通過建立履行全面從嚴(yán)治黨責(zé)任記實系統(tǒng)，監(jiān)督對象基礎(chǔ)信息系統(tǒng)，民生扶貧監(jiān)督、“三公”經(jīng)費監(jiān)督等信息化平臺，通過數(shù)據(jù)碰撞等方式精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題。

突出發(fā)揮合力，監(jiān)督的聯(lián)動機(jī)制不斷完善。一是力量互補(bǔ)協(xié)作。如，將派駐機(jī)構(gòu)分成若干個“協(xié)作片區(qū)”，對一些重點或?qū)ｍ棻O(jiān)督工作，由聯(lián)系監(jiān)督檢查室統(tǒng)一調(diào)度力量、協(xié)同開展。二是信息互通共享。各地監(jiān)督檢查部門與巡視巡察機(jī)構(gòu)之間初步建立了巡視前情況通報、巡視中支持配合、巡視后移交整改等信息共享機(jī)制。三是優(yōu)化工作配合。監(jiān)督檢查室普遍加強(qiáng)與派駐機(jī)構(gòu)的“室組聯(lián)動”，努力實現(xiàn)“1+1﹥2”的效果。一些省級紀(jì)委監(jiān)委分管領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督檢查室參加巡視反饋，巡視整改進(jìn)展情況報告的審核以監(jiān)督檢查室為主。四是推進(jìn)流程再造。各級紀(jì)委監(jiān)委圍繞關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行流程再造，實現(xiàn)紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查的轉(zhuǎn)換銜接、一體運行，同時加強(qiáng)與執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)銜接，不斷完善相關(guān)配套制度和工作協(xié)作機(jī)制。

當(dāng)前需要關(guān)注的問題

黨的十九大以來，監(jiān)督工作取得明顯進(jìn)步，但與黨中央要求和人民群眾的期待相比，仍有一些差距。在思想認(rèn)識、職責(zé)定位、擔(dān)當(dāng)作為、工作規(guī)范、方式方法、工作機(jī)制等方面，調(diào)研發(fā)現(xiàn)了一些帶有普遍性的問題。

從思想認(rèn)識看，監(jiān)督說起來重要、干起來次要、忙起來不要的問題仍不同程度存在。有的同志將不同層面的監(jiān)督混為一談；有的對監(jiān)督和辦案的關(guān)系理解存在偏差，把主要精力放在審查調(diào)查上；有的地方紀(jì)委常委會很少專題研究監(jiān)督工作。

從政治監(jiān)督看，離具體化常態(tài)化要求尚有差距。有的把政治監(jiān)督混同于一般的業(yè)務(wù)監(jiān)管或日常黨務(wù)工作檢查，不善于從政治上看待分析問題、發(fā)現(xiàn)和糾正政治上的偏差；有的對監(jiān)督具體路徑探索不夠，沒有抓住主要矛盾和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。

從擔(dān)當(dāng)作為看，不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督的問題依然存在。有的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對同級一把手監(jiān)督顧慮較重，缺乏監(jiān)督勇氣和擔(dān)當(dāng)精神；有的派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督避重就輕，沒有把主要精力放在監(jiān)督“關(guān)鍵少數(shù)”上。

從職責(zé)定位看，落實“兩個責(zé)任”新老問題交織。少數(shù)黨委（黨組）存在落實主體責(zé)任“想作為、不會為”的問題；有的黨委（黨組）擔(dān)當(dāng)不夠，對一些矛盾不愿觸碰、不想解決；有的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督督促相關(guān)黨委（黨組）落實主體責(zé)任的力度不夠，偏離主責(zé)主業(yè)現(xiàn)象有所回潮。

從工作規(guī)范看，監(jiān)督的制度化建設(shè)有待加強(qiáng)。有的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不知道日常監(jiān)督抓什么、怎么抓；有的對問題線索處置方式隨意，達(dá)不到精準(zhǔn)要求；有的沒有發(fā)揮談話函詢綜合效果，“一談了之”“一函了之”。

從方式方法看，監(jiān)督手段多樣但有效性不足。有的開展政治生態(tài)“畫像”主要依靠問題線索；有的運用紀(jì)律檢查和監(jiān)察建議書存在管理不夠規(guī)范、執(zhí)行有落差等問題；有的信息化建設(shè)和應(yīng)用存在統(tǒng)籌不足、缺乏專業(yè)人才等問題。

從工作機(jī)制看，“四項監(jiān)督”貫通融合還不夠到位。有的審查調(diào)查室和監(jiān)督檢查室沒有建立情況通報、信息共享、案件剖析等機(jī)制；有的監(jiān)督檢查室與派駐機(jī)構(gòu)對被監(jiān)督地區(qū)（單位）領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督職責(zé)有待進(jìn)一步明晰；有的巡視巡察談話情況、了解的政治生態(tài)情況、選人用人情況等信息運用不夠充分，效果有待加強(qiáng)。

做實做細(xì)監(jiān)督第一職責(zé)的思考

監(jiān)督是權(quán)力正確運行的保證，是國家制度和治理體系有效運轉(zhuǎn)的重要支撐，在管黨治黨、治國理政中居于基礎(chǔ)性、保障性地位。做實做細(xì)監(jiān)督是長期任務(wù)，既要全面推進(jìn)也要蹄疾步穩(wěn)，既要抓常抓長也要集中突破。

提高政治站位，統(tǒng)一思想認(rèn)識。一是正確把握政治監(jiān)督與日常監(jiān)督的內(nèi)在一致性。做實做細(xì)監(jiān)督職責(zé)，就是要突出政治監(jiān)督，加強(qiáng)日常監(jiān)督，通過監(jiān)督保障黨和國家治理各項決策部署、政策措施貫徹落實，保障中國特色社會主義制度切實得以堅持鞏固。突出政治監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)的是監(jiān)督的政治屬性，根本任務(wù)是落實“兩個維護(hù)”，保障黨中央重大決策部署在各地各部門各單位落地見效；加強(qiáng)日常監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)的是做好監(jiān)督的基礎(chǔ)性、日常性工作，在抓早抓小、治“未病”上積極作為。兩者有區(qū)別也有聯(lián)系，既不能對立起來，也不能割裂開來。二是正確把握監(jiān)督檢查與審查調(diào)查的關(guān)系。既要防止把懲戒等同于監(jiān)督，以局部代替全局，也要避免因強(qiáng)化監(jiān)督檢查而不重視審查調(diào)查工作。三是正確把握“全覆蓋”與“抓重點”的關(guān)系。全覆蓋是目標(biāo)，抓重點是方法。要善于抓住主體責(zé)任這個“牛鼻子”，突出各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部這兩個重點，推動各級黨組織管好每一名黨員、每一個行使公權(quán)力的公職人員。四是正確把握專責(zé)機(jī)關(guān)與主責(zé)機(jī)關(guān)的關(guān)系。督促黨委（黨組）特別是書記要強(qiáng)化政治擔(dān)當(dāng)、履行主體責(zé)任，主動、嚴(yán)肅、具體地把監(jiān)督融入治理之中，一級抓一級、層層傳導(dǎo)壓力。

堅持強(qiáng)化政治監(jiān)督，著力為黨中央重大戰(zhàn)略和決策部署推進(jìn)實施提供有力保障。一是在內(nèi)容上“聚焦再聚焦”。精準(zhǔn)把握政治監(jiān)督的內(nèi)涵、范圍，把政治監(jiān)督與業(yè)務(wù)監(jiān)管、工作檢查區(qū)分開來，緊扣對黨章黨規(guī)黨紀(jì)和憲法法律法規(guī)執(zhí)行情況，緊扣對黨中央重大決策部署、重大戰(zhàn)略舉措和習(xí)近平總書記重要指示批示精神落實情況，緊扣對貫徹落實黨的十九屆四中全會精神情況，緊扣對各地區(qū)各部門履行職責(zé)使命情況，突出抓好政治監(jiān)督。二是找準(zhǔn)監(jiān)督的切入點。把政治監(jiān)督的要求和本地區(qū)（單位）的職能職責(zé)、重點任務(wù)結(jié)合起來，用政治眼光、政治視角審視問題、研判問題，查找政治方向、政治立場、政治態(tài)度、政治擔(dān)當(dāng)上的偏差。三是嚴(yán)肅政治問責(zé)。立足黨內(nèi)問責(zé)，聚焦政治問責(zé)，對“四個意識”不強(qiáng)、“兩個維護(hù)”不堅決、全面從嚴(yán)治黨“兩個責(zé)任”落實不到位、履行管理監(jiān)督職責(zé)不力，造成嚴(yán)重后果或惡劣影響的，堅決追究責(zé)任。堅持實事求是，準(zhǔn)確界定責(zé)任，具體落實“三個區(qū)分開來”要求，確保從嚴(yán)問責(zé)、規(guī)范問責(zé)、精準(zhǔn)問責(zé)、慎重問責(zé)。

堅持精準(zhǔn)思維，提升監(jiān)督工作質(zhì)效。一是堅持精準(zhǔn)定位。堅守“監(jiān)督的再監(jiān)督”，通過建立全面從嚴(yán)治黨責(zé)任制考核、主體責(zé)任清單管理等制度，以及與黨委（黨組）定期會商全面從嚴(yán)治黨情況、線索聯(lián)合排查、共同研判政治生態(tài)等機(jī)制，監(jiān)督推動主體責(zé)任落實。要處理好協(xié)助黨委和嚴(yán)格監(jiān)督的關(guān)系，增強(qiáng)協(xié)作配合意識，積極主動為黨委履行主體責(zé)任提供有效載體、當(dāng)好參謀助手。二是精準(zhǔn)處置問題線索。加強(qiáng)問題線索的分析研判，區(qū)分輕重緩急，靈活運用談話函詢、初步核實、暫存待查、予以了結(jié)方式科學(xué)分類處置。深化運用“第一種形態(tài)”，提高直接談話比例，談話函詢要注重問題設(shè)計、注重與了解核實結(jié)合，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)、了結(jié)關(guān)。準(zhǔn)確把握“四種形態(tài)”界限、寬嚴(yán)尺度和社會影響，避免處理結(jié)果尺度不一、畸輕畸重。三是精準(zhǔn)把握政策。堅持“懲前毖后、治病救人”，實事求是運用“四種形態(tài)”，深入做好思想政治工作，做到嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵和約束并重。

堅持守正創(chuàng)新，探索管用實用的監(jiān)督方法。用好用足列席黨委（黨組）會議、民主生活會監(jiān)督、檢查抽查、調(diào)研督導(dǎo)等傳統(tǒng)手段，探索總結(jié)務(wù)實管用的新方法，增強(qiáng)針對性和有效性。一是推進(jìn)以案促改常態(tài)化。堅持思想教育、政策感化、紀(jì)法威懾相結(jié)合，堅持一案一總結(jié)，善于利用典型案件深刻剖析案發(fā)單位（地區(qū)）在黨的建設(shè)和黨員干部教育管理等方面的突出問題，有針對性地提出整改建議，跟進(jìn)督促案發(fā)單位（地區(qū)）黨組織開展警示教育，堵塞制度漏洞，建立健全長效機(jī)制。二是做好巡視巡察整改監(jiān)督“后半篇文章”。把巡視巡察整改監(jiān)督作為做實做細(xì)監(jiān)督的重要抓手，抓住主要矛盾和主要問題，以重點突破帶動面上問題整改，既抓好對集中整改情況的監(jiān)督，又要持續(xù)加強(qiáng)對長期整改任務(wù)的監(jiān)督，督促被巡視黨組織認(rèn)真開展整改“回頭看”。三是采取“抓系統(tǒng)、系統(tǒng)抓”的方式推進(jìn)專項治理。深入分析普遍性、系統(tǒng)性問題，有力有序、審慎穩(wěn)妥地進(jìn)行專項治理。抓住群眾反映強(qiáng)烈、本地表現(xiàn)突出的問題，集中力量、集中時間進(jìn)行專項治理。四是扎實開展政治生態(tài)評價?？茖W(xué)有效評價政治生態(tài)，對存在的突出問題，向同級黨委（黨組）通報，向被監(jiān)督單位主要負(fù)責(zé)人反饋，壓實整改責(zé)任。同時，豐富完善、動態(tài)更新干部廉政檔案，更加精準(zhǔn)為干部“畫像”。五是加強(qiáng)和規(guī)范信息科技手段在監(jiān)督工作中的應(yīng)用。加強(qiáng)信息化監(jiān)督平臺建設(shè)，注重信息化建設(shè)的綜合規(guī)劃，區(qū)分不同層級的需求和重點，規(guī)范數(shù)據(jù)采集范圍，嚴(yán)格審批程序，確保信息安全。

堅持依規(guī)依紀(jì)依法，推進(jìn)監(jiān)督制度化規(guī)范化建設(shè)。依規(guī)依紀(jì)依法監(jiān)督是工作要求，更是嚴(yán)肅的政治要求和政治責(zé)任，要貫穿監(jiān)督工作全過程。一方面，嚴(yán)守職責(zé)邊界。嚴(yán)格在黨章黨規(guī)和憲法法律規(guī)定的職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)開展監(jiān)督，堅持實體、程序并重，確保執(zhí)紀(jì)執(zhí)法權(quán)的行使有界受控、受到嚴(yán)格監(jiān)督，堅決防止“燈下黑”。另一方面，加強(qiáng)工作規(guī)范。抓緊研究強(qiáng)化監(jiān)督工作急需的制度，健全完善操作性制度規(guī)定，對各種監(jiān)督方式逐步予以嚴(yán)密規(guī)范，切實增強(qiáng)工作的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。

堅持貫通融合，著力形成監(jiān)督合力。完善“四個全覆蓋”權(quán)力監(jiān)督格局，理順各監(jiān)督主體關(guān)系，完善協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，形成信息互通、監(jiān)督互動的局面。一是加強(qiáng)監(jiān)督檢查室與審查調(diào)查室的銜接配合。堅持部門分設(shè)初衷，既要各司其職，又要加強(qiáng)協(xié)作。監(jiān)督檢查室要加強(qiáng)對問題線索的核實了解，為審查調(diào)查室提供高質(zhì)量“案源”。審查調(diào)查室要把開展案件剖析作為重要任務(wù)，辦案同時注意同步收集案發(fā)單位（地區(qū)）政治生態(tài)情況，梳理突出問題，審查調(diào)查工作結(jié)束后及時向監(jiān)督檢查室通報案件情況、移交相關(guān)剖析材料，并提出開展監(jiān)督的意見建議。監(jiān)督檢查室要用好案件查辦成果，及時推動以案促改。二是加強(qiáng)監(jiān)督檢查室與派駐機(jī)構(gòu)的協(xié)同聯(lián)動。全面深化“室”“組”在重要問題線索處置、重點案件查辦、重大專題監(jiān)督、政治生態(tài)研判等工作中的協(xié)作配合，加強(qiáng)“室”對“組”的支持幫助力度，進(jìn)一步厘清對被監(jiān)督單位領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員監(jiān)督的責(zé)任和重點。三是加強(qiáng)監(jiān)督檢查室與巡視巡察機(jī)構(gòu)的深度協(xié)作。監(jiān)督檢查室要深化對巡視巡察工作的支持配合，從巡視前的情況通報、人員選派，到巡視中的溝通協(xié)調(diào)、協(xié)助了解，到巡視后的整改監(jiān)督、成果運用，都要做到自覺參與、主動配合、緊密協(xié)作。