指定管轄案件中審查調(diào)查措施由誰審批

典型案例

2019年12月，某省紀(jì)委監(jiān)委收到反映甲市某局局長A（市管正職）涉嫌違紀(jì)、職務(wù)違法犯罪問題線索。經(jīng)分析研判，認(rèn)為該案重大復(fù)雜，涉及甲市某委主任B（市管正職）、丙市某局局長C（市管正職）等多名干部，還可能與甲市市委副書記D（省管副職）有關(guān)聯(lián)。綜合各方因素，省紀(jì)委監(jiān)委決定指定管轄，由乙市紀(jì)委監(jiān)委對A立案審查調(diào)查。

分歧意見

乙市紀(jì)委監(jiān)委在審查調(diào)查過程中，擬對A采取留置、查封、扣押等措施，對B進(jìn)行詢問，對C某處住所進(jìn)行搜查，對D進(jìn)行談話。根據(jù)《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），在對A、B、C三人采取措施時的報批程序產(chǎn)生意見分歧。

第一種意見認(rèn)為：根據(jù)黨管干部原則，該案雖經(jīng)省紀(jì)委監(jiān)委指定給乙市紀(jì)委監(jiān)委管轄，但A、B、C的干部管理權(quán)限沒有發(fā)生改變，按照干部管理權(quán)限，根據(jù)《規(guī)定》要求，需要經(jīng)同級黨委主要負(fù)責(zé)人審批的事項(xiàng)，仍要向甲、丙兩市黨委主要負(fù)責(zé)人分別報批。

第二種意見認(rèn)為：紀(jì)委監(jiān)委上下級是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，由省紀(jì)委監(jiān)委指定管轄，乙市紀(jì)委監(jiān)委依法獲取了審查調(diào)查權(quán)，A、B、C可視同乙市管理的黨員干部，參照《規(guī)定》精神，需要經(jīng)同級黨委主要負(fù)責(zé)人審批的事項(xiàng)，應(yīng)向乙市黨委主要負(fù)責(zé)人報批。

第三種意見認(rèn)為：指定管轄改變了原干部管理關(guān)系，根據(jù)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制原則，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作應(yīng)以上級紀(jì)委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)為主，為強(qiáng)化自我監(jiān)督，對A、B、C采取措施，需要經(jīng)同級黨委主要負(fù)責(zé)人審批的事項(xiàng)，原則上向作出指定管轄決定的省紀(jì)委監(jiān)委報批。

評析意見

三種意見的不同，一定程度上反映出紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作中報批環(huán)節(jié)的疑點(diǎn)、難點(diǎn)和重點(diǎn)，折射了司法管轄與紀(jì)檢監(jiān)察管轄間的不同。筆者認(rèn)為，對指定管轄案件中審查調(diào)查措施審批權(quán)限的理解與把握，應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析，不能一概而論。本案中，筆者贊同第三種意見。下面，結(jié)合管轄權(quán)轉(zhuǎn)移方向的不同，從《規(guī)定》細(xì)化審批權(quán)限行使的角度，探討、分析帶來的一些變化及影響。

一、管轄權(quán)平行轉(zhuǎn)移

即上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)將下級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)有管轄權(quán)的紀(jì)檢監(jiān)察事項(xiàng)指定給其他紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄。這是指定管轄運(yùn)用較多的形態(tài)，本案屬于此類情形。

指定管轄制度基于紀(jì)委監(jiān)委上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系設(shè)立，其實(shí)質(zhì)是上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的一種合法授權(quán)。從內(nèi)部影響看，由于原有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)和被指定管轄的機(jī)關(guān)都是作出指定管轄決定機(jī)關(guān)的下級，決定機(jī)關(guān)自然可以全部行使原有管轄權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力。故此，被指定管轄機(jī)關(guān)的管轄權(quán)源自上級的授權(quán)，原有管轄權(quán)機(jī)關(guān)的管轄權(quán)被限制、讓渡或者一定時期被轉(zhuǎn)移。從外部影響看，作出指定管轄決定的機(jī)關(guān)，同時也是原有管轄權(quán)機(jī)關(guān)和被指定管轄機(jī)關(guān)同級黨委的上級組織，因此，原有管轄權(quán)機(jī)關(guān)和被指定管轄機(jī)關(guān)的同級黨委也要服從、配合和執(zhí)行。

本案中，第一種意見較為原則機(jī)械，乙市紀(jì)委監(jiān)委與甲、丙兩市黨委之間沒有隸屬關(guān)系，雙方不存在報告與審批權(quán)責(zé)；第二種意見過于草率簡單，A、B、C均不屬于乙市黨委管理的干部，雙方不存在法定的監(jiān)管義務(wù)。

筆者較為傾向第三種意見。乙市紀(jì)委監(jiān)委可將A、B、C視為自己管轄的干部，按照《規(guī)定》要求需要報同級黨委主要負(fù)責(zé)人審批的事項(xiàng)，向作出指定管轄決定的機(jī)關(guān)即省紀(jì)委監(jiān)委報批，由省紀(jì)委監(jiān)委按照《規(guī)定》中“非同級黨委管理的人員”進(jìn)行審批后，交乙市紀(jì)委監(jiān)委實(shí)施。

這樣做又如何保證甲、丙兩市黨委對其管理黨員干部措施使用的知情權(quán)、審批權(quán)？筆者認(rèn)為，可以通過后續(xù)協(xié)作配合工作得以實(shí)現(xiàn)。本案中，對甲市黨委管理的正職領(lǐng)導(dǎo)干部B詢問和對丙市黨委管理的正職領(lǐng)導(dǎo)干部C進(jìn)行搜查時，乙市紀(jì)委監(jiān)委需要甲、丙兩市紀(jì)委監(jiān)委提供協(xié)作。在協(xié)作中，由甲、丙兩市紀(jì)委監(jiān)委按照《規(guī)定》要求和程序，分別報請甲、丙兩市黨委主要負(fù)責(zé)人審批。

同樣，對于省管副職干部D采取談話等相關(guān)措施時，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，應(yīng)報省紀(jì)委監(jiān)委按程序?qū)徟?。如此，既遵循上下級紀(jì)委監(jiān)委之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，分級報送、系統(tǒng)審批，提高執(zhí)紀(jì)執(zhí)法效率，又兼顧黨管干部原則，按照干部管理權(quán)限實(shí)現(xiàn)監(jiān)管。

需要說明的是，指定管轄是一般管轄制度的補(bǔ)充、變通和延伸，從制度設(shè)計角度看，應(yīng)當(dāng)是“支流”“少數(shù)”。在實(shí)踐中應(yīng)統(tǒng)籌考量、全面把握，不能濫用亂用，慎用隔級指定。同時需要注意的是，指定管轄只是將案件的審查調(diào)查權(quán)指定給另一紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，而不是處置權(quán)。

二、管轄權(quán)自上而下轉(zhuǎn)移

即上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)將其所管轄的紀(jì)檢監(jiān)察事項(xiàng)指定下級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄。對比《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）第九條與《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》第八條規(guī)定不難發(fā)現(xiàn)，該類情形是新增加內(nèi)容，與監(jiān)察法第十七條指定管轄內(nèi)容保持了一致。

管轄權(quán)自上而下轉(zhuǎn)移時，尤其要注意作出指定管轄決定的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與同級黨委的關(guān)系問題。從《規(guī)定》中細(xì)化設(shè)定的審批權(quán)限看，對同級黨委管理的正職領(lǐng)導(dǎo)干部采取初步核實(shí)、談話、詢問、技術(shù)調(diào)查、限制出境、搜查等措施以及對同級黨委管理的所有干部采取立案、留置措施，審批權(quán)都在同級黨委，紀(jì)委監(jiān)委的指定管轄權(quán)不能將之一并授出，仍需由有管理權(quán)限的黨委決定和行使。從這個角度講，管轄權(quán)自上而下轉(zhuǎn)移應(yīng)受到一定限制，并不能由紀(jì)委監(jiān)委單獨(dú)決定。

那么，是否可以通過報經(jīng)同級黨委批準(zhǔn)后而指定管轄呢？這個問題值得深入探討和研究。在相關(guān)制度規(guī)定尚未明確前，為便于實(shí)踐執(zhí)行，建議紀(jì)委監(jiān)委將擬向下指定管轄的理由、立案以及需由同級黨委主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)才能采取的措施等事項(xiàng)，向同級黨委主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行專題匯報，經(jīng)批準(zhǔn)后再行指定管轄；在實(shí)施中需要同級黨委主要負(fù)責(zé)人審批的事項(xiàng)，由作出指定管轄決定的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履行報批手續(xù)。對于留置、技術(shù)調(diào)查措施，仍要按照規(guī)定進(jìn)行報批或者備案，不得以指定管轄為由規(guī)避審批程序。同時，由于作出指定管轄決定的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)已進(jìn)行了相關(guān)措施報批，被指定管轄機(jī)關(guān)在審查調(diào)查中，無需再重復(fù)向同級黨委報批。

三、管轄權(quán)自下而上轉(zhuǎn)移

監(jiān)察法第十六條第二款規(guī)定了提級管轄，第十七條第二款規(guī)定報請管轄，與《規(guī)則》第九條相關(guān)內(nèi)容一致，這是管轄權(quán)自下而上轉(zhuǎn)移的兩種情形。所不同的是，對于下級紀(jì)委監(jiān)委而言，提級管轄是被動的，報請管轄是主動的，但兩者的決定機(jī)關(guān)都是上級紀(jì)委監(jiān)委。

根據(jù)《規(guī)定》中細(xì)化審批權(quán)限分類，管轄權(quán)自下而上轉(zhuǎn)移，擴(kuò)展了決定管轄機(jī)關(guān)中“非同級黨委管理的人員”范圍，帶來審批層級的減少。比如，立案、留置等措施經(jīng)監(jiān)委主要負(fù)責(zé)人審批；通緝、限制出境、搜查、凍結(jié)等措施由監(jiān)委分管領(lǐng)導(dǎo)審批；而詢問、查詢等措施的實(shí)施只需由承辦部門主要負(fù)責(zé)人審批即可。實(shí)踐中，可有效提高執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作效率。

管轄權(quán)自下而上轉(zhuǎn)移，要遵循確有必要原則。各級紀(jì)委監(jiān)委應(yīng)按照一般管轄制度分工，做好職責(zé)范圍內(nèi)的紀(jì)檢監(jiān)察事項(xiàng)，既要守土有責(zé)、又要守土盡責(zé)，不攬權(quán)、不推脫，上下聯(lián)動、同頻共振，積極形成辦案合力。（張立）