深化國家監(jiān)察體制改革 健全黨和國家監(jiān)督體系

核心要點(diǎn)：

■ 深化國家監(jiān)察體制改革，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從新時(shí)代黨的歷史使命出發(fā)作出的重大決策部署，是事關(guān)全局的重大政治體制改革。黨的十九大對深化國家監(jiān)察體制改革作出戰(zhàn)略部署。

■ 深化國家監(jiān)察體制改革，是對政治體制、政治權(quán)力、政治關(guān)系的重大調(diào)整，必須堅(jiān)定不移地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，既要將黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在改革的全過程和各方面，又要通過深化改革加強(qiáng)黨對反腐敗工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，確保黨中央始終牢牢掌握反腐敗斗爭的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

■ 紀(jì)律檢查是全面從嚴(yán)治黨的利器，國家監(jiān)察是對公權(quán)力最直接最有效的監(jiān)督，合署辦公能夠強(qiáng)化黨和國家的監(jiān)督效能和治理效能，使依規(guī)治黨和依法治國相互促進(jìn)、相得益彰。

■ 適應(yīng)形勢發(fā)展構(gòu)建國家監(jiān)察體系，對黨內(nèi)監(jiān)督覆蓋不到或者不適用于執(zhí)行黨的紀(jì)律的公職人員，依法實(shí)施監(jiān)察，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子，使我們黨真正解決長期執(zhí)政條件下自我監(jiān)督這個(gè)國家治理的“哥德巴赫猜想”，跳出歷史周期率。

深化國家監(jiān)察體制改革，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從新時(shí)代黨的歷史使命出發(fā)作出的重大決策部署，是事關(guān)全局的重大政治體制改革。黨的十九大對深化國家監(jiān)察體制改革作出戰(zhàn)略部署。十三屆全國人大一次會(huì)議深入貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神，表決通過《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人民共和國監(jiān)察法》，組建國家監(jiān)察委員會(huì)，產(chǎn)生國家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人員，標(biāo)志著國家監(jiān)察體制改革取得重大成果，在黨和國家反腐敗斗爭進(jìn)程中具有里程碑意義，監(jiān)察體制改革由試點(diǎn)探索邁入依法履職、持續(xù)深化的新階段。

一、深化國家監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署

深化國家監(jiān)察體制改革是加強(qiáng)黨對反腐敗工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的必然要求。中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。任何改革都必須有利于堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。深化國家監(jiān)察體制改革的根本目的就是加強(qiáng)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。按照黨中央確定的時(shí)間表、路線圖，2016年12月起，在北京、山西、浙江三地先行試點(diǎn)，為改革探路，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。黨的十九大后，在全國推開試點(diǎn)，省、市、縣三級監(jiān)察委員會(huì)全部組建完成。十三屆全國人大一次會(huì)議通過憲法修正案，依憲制定監(jiān)察法，設(shè)立國家監(jiān)察委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)國家機(jī)構(gòu)、黨和國家監(jiān)督體系重大創(chuàng)制，形成中國特色國家監(jiān)察體制。深化國家監(jiān)察體制改革，是對政治體制、政治權(quán)力、政治關(guān)系的重大調(diào)整，必須堅(jiān)定不移地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，既要將黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在改革的全過程和各方面，又要通過深化改革加強(qiáng)黨對反腐敗工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，確保黨中央始終牢牢掌握反腐敗斗爭的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

深化國家監(jiān)察體制改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措。我國公務(wù)員隊(duì)伍中黨員比例超過80%，縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部中黨員比例超過95%，黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察具有高度內(nèi)在一致性和互補(bǔ)性。紀(jì)律檢查是全面從嚴(yán)治黨的利器，國家監(jiān)察是對公權(quán)力最直接最有效的監(jiān)督，合署辦公能夠強(qiáng)化黨和國家的監(jiān)督效能和治理效能，使依規(guī)治黨和依法治國相互促進(jìn)、相得益彰。黨的十八大以來，黨內(nèi)監(jiān)督得到有效加強(qiáng)，監(jiān)督對象覆蓋了所有黨組織和黨員。這就要求適應(yīng)形勢發(fā)展構(gòu)建國家監(jiān)察體系，對黨內(nèi)監(jiān)督覆蓋不到或者不適用于執(zhí)行黨的紀(jì)律的公職人員，依法實(shí)施監(jiān)察，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子，使我們黨真正解決長期執(zhí)政條件下自我監(jiān)督這個(gè)國家治理的“哥德巴赫猜想”，跳出歷史周期率。

深化國家監(jiān)察體制改革是健全黨和國家監(jiān)督體系的創(chuàng)制之舉。黨的十九大報(bào)告提出，構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。相比之下，我國原有的行政監(jiān)察體制機(jī)制存在明顯不適應(yīng)問題。一是行政監(jiān)察范圍過窄。改革前，依照行政監(jiān)察法的規(guī)定，行政監(jiān)察對象主要是行政機(jī)關(guān)及其工作人員，沒有做到對所有行使公權(quán)力的公職人員全覆蓋。二是反腐敗力量分散。改革前，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)依照黨章黨規(guī)黨紀(jì)對黨員的違紀(jì)行為進(jìn)行審查，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依照行政監(jiān)察法對行政機(jī)關(guān)工作人員的違紀(jì)違法行為進(jìn)行監(jiān)察，檢察機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法對國家工作人員職務(wù)犯罪行為進(jìn)行查處，反腐敗職能既分別行使，又交叉重復(fù)。三是紀(jì)法銜接不暢。改革前，紀(jì)、法中間存在空白地帶，查辦職務(wù)犯罪案件存在犯罪有人管、違紀(jì)無人問的現(xiàn)象。這就要求對權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督制約機(jī)制進(jìn)行新的探索，走出一條基于深厚傳統(tǒng)、符合歷史邏輯、適應(yīng)現(xiàn)實(shí)國情、保障發(fā)展需要的監(jiān)督道路。

二、深入貫徹憲法和監(jiān)察法，準(zhǔn)確把握監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)定位

堅(jiān)持政治機(jī)關(guān)的性質(zhì)。監(jiān)察法規(guī)定：“各級監(jiān)察委員會(huì)是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。”監(jiān)察委員會(huì)是實(shí)現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。其依法行使的監(jiān)察權(quán)，不是行政監(jiān)察、反貪反瀆、預(yù)防腐敗職能的簡單疊加，而是在注重監(jiān)督的基礎(chǔ)上，既調(diào)查職務(wù)違法行為，又調(diào)查職務(wù)犯罪行為，其職能權(quán)限與司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門明顯不同。監(jiān)察委員會(huì)在履行職責(zé)過程中，既要加強(qiáng)日常監(jiān)督，查清職務(wù)違法犯罪事實(shí)，進(jìn)行相應(yīng)處置，還要開展嚴(yán)肅的思想政治工作，進(jìn)行理想信念宗旨教育，做到懲前毖后、治病救人，努力取得良好的政治效果、法紀(jì)效果和社會(huì)效果。

依法履行監(jiān)督調(diào)查處置職責(zé)。監(jiān)察委員會(huì)依法履行三項(xiàng)職責(zé)：一是監(jiān)督，對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。二是調(diào)查，對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查。三是處置，對違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定，對履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé)，對涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴，向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議。監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督調(diào)查處置職責(zé)與紀(jì)委的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職責(zé)具有高度的匹配性。監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查措施，包括談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、留置等12項(xiàng)措施，一方面將原來行政監(jiān)察法規(guī)定的措施細(xì)化完善，另一方面將紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)踐中運(yùn)用的談話、詢問等措施確定為法定權(quán)限，都是實(shí)踐中實(shí)際使用、比較成熟的做法。

實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察：一是中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會(huì)議各級委員會(huì)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會(huì)機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員；二是法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；三是國有企業(yè)管理人員；四是公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；五是基層群眾性自治組織中從事管理的人員；六是其他依法履行公職的人員。監(jiān)察法與行政監(jiān)察法相比，將依法監(jiān)督“狹義政府”轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ūO(jiān)督“廣義政府”行使公權(quán)力的公職人員，填補(bǔ)了監(jiān)督對象上的空白。同時(shí)，監(jiān)察法專設(shè)監(jiān)察程序一章，從審批權(quán)限、操作規(guī)范、調(diào)查時(shí)限等方面，對監(jiān)督、調(diào)查、處置工作程序作出規(guī)定，特別是對留置措施規(guī)定了嚴(yán)格的程序和界限條件，切實(shí)保護(hù)被調(diào)查人的合法權(quán)益。

既接受黨委領(lǐng)導(dǎo)也接受人大監(jiān)督。十三屆全國人大一次會(huì)議通過的憲法修正案，把“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法總綱第一條。監(jiān)察法在總則中也明確規(guī)定，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)。監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制就是根據(jù)加強(qiáng)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)這一原則確定的。一方面，紀(jì)委監(jiān)委合署辦公是實(shí)行黨的領(lǐng)導(dǎo)的方式，重要事項(xiàng)由同級黨委批準(zhǔn)；國家監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)委工作，上級監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)委工作，地方各級監(jiān)委要對上一級監(jiān)委負(fù)責(zé)。另一方面，監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生，對人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。各級人大可通過聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告，組織執(zhí)法檢查，以及提出詢問和質(zhì)詢的方式開展監(jiān)督。這就強(qiáng)化了人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，拓寬了人民監(jiān)督權(quán)力的途徑，使國家監(jiān)督體系更加完備、科學(xué)、有效。

三、以監(jiān)委組建、與紀(jì)委合署辦公為契機(jī)，全面履行紀(jì)檢監(jiān)察職責(zé)

堅(jiān)持依據(jù)黨章黨規(guī)和憲法法律履行職責(zé)，既執(zhí)紀(jì)又執(zhí)法。紀(jì)委監(jiān)委是黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)察專責(zé)機(jī)關(guān)，合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱，既執(zhí)紀(jì)、又執(zhí)法，承擔(dān)著維護(hù)黨章黨規(guī)、維護(hù)憲法法律的重要任務(wù)和職能，在維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)上肩負(fù)著特殊使命和重大責(zé)任。一是把握工作職責(zé)。改革后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作內(nèi)容涉及查處違紀(jì)、職務(wù)違法、職務(wù)犯罪三個(gè)層面，依托紀(jì)檢、拓展監(jiān)察、銜接司法。二是做到相互貫通。紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)和監(jiān)委監(jiān)督調(diào)查處置，既有共通點(diǎn)，又有區(qū)別處，兩者相互銜接、互為補(bǔ)充、內(nèi)在一致，根本上統(tǒng)一于全面從嚴(yán)治黨、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的生動(dòng)實(shí)踐。三是用好“兩把尺子”。堅(jiān)持以黨章黨規(guī)黨紀(jì)為尺子和嚴(yán)格遵循憲法法律法規(guī)相統(tǒng)一，既強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，用紀(jì)律管住黨員干部，又深化國家監(jiān)察，確保公權(quán)力為人民服務(wù)。

堅(jiān)持監(jiān)督全覆蓋，既盯住“關(guān)鍵少數(shù)”又管住“絕大多數(shù)”。紀(jì)委監(jiān)委要做到對黨員和所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)督全覆蓋。一方面，盯住“關(guān)鍵少數(shù)”。重點(diǎn)是縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級主要領(lǐng)導(dǎo)干部，以及處于關(guān)鍵領(lǐng)域、重要崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部，嚴(yán)肅黨紀(jì)國法，嚴(yán)格監(jiān)督監(jiān)察，督促各級領(lǐng)導(dǎo)干部正確行使權(quán)力。另一方面，管住“絕大多數(shù)”。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要認(rèn)真履行監(jiān)督責(zé)任，督促各級黨組織嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任，層層傳導(dǎo)壓力，監(jiān)督全體黨員和所有行使公權(quán)力的公職人員。同時(shí)，積極探索監(jiān)察職能向基層、村居延伸的有效途徑，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委必要的監(jiān)察職能，強(qiáng)化對基層組織中履行公職人員的監(jiān)督，消除監(jiān)督空白和死角。

堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式懲治腐敗，既搞好紀(jì)法貫通又實(shí)現(xiàn)法法銜接。廣大紀(jì)檢監(jiān)察干部要深入學(xué)習(xí)宣傳和貫徹落實(shí)憲法、監(jiān)察法，自覺運(yùn)用法治思維和法治方式開展工作，提升依紀(jì)依法履職能力。要實(shí)現(xiàn)紀(jì)法貫通。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)既要依據(jù)黨章黨規(guī)黨紀(jì)履行協(xié)助黨委全面從嚴(yán)治黨職責(zé)、又要依據(jù)憲法監(jiān)察法加強(qiáng)監(jiān)察工作，既要審查違紀(jì)問題、又要調(diào)查違法犯罪問題，既要考慮紀(jì)律要求、又要兼顧法律規(guī)定，健全統(tǒng)一決策、一體化運(yùn)行的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)審查和依法調(diào)查有序?qū)?、相互貫通，?zhí)紀(jì)執(zhí)法同向發(fā)力、精準(zhǔn)發(fā)力。要實(shí)現(xiàn)法法銜接。監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查涉及違法犯罪案件過程中，要與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致，推動(dòng)形成監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法執(zhí)法機(jī)關(guān)相互銜接、監(jiān)察程序與司法執(zhí)法程序有序?qū)?、監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法執(zhí)法機(jī)關(guān)既相互配合又相互制約的有效機(jī)制。

堅(jiān)持打鐵必須自身硬，既強(qiáng)化自我監(jiān)督又加強(qiáng)外部監(jiān)督。國家監(jiān)察委員會(huì)組建和運(yùn)行，開啟了從試點(diǎn)探索邁入依法履職、持續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革的新階段。要推動(dòng)紀(jì)委監(jiān)委職能、人員、工作深度融合，做到“形”的重塑和“神”的重鑄，實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察工作整體性提升。信任不能代替監(jiān)督。各級紀(jì)檢監(jiān)察干部要在行使權(quán)力上慎之又慎、在自我約束上嚴(yán)之又嚴(yán)。要自覺接受黨中央的監(jiān)督，強(qiáng)化“四個(gè)意識”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，始終堅(jiān)持在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，確保黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。要加強(qiáng)自我監(jiān)督，刀刃向內(nèi)，在內(nèi)部形成相互制約機(jī)制，堅(jiān)決防止“燈下黑”。要自覺接受人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督，確保黨和人民賦予的權(quán)力不被濫用、懲惡揚(yáng)善的利劍永不蒙塵。（中央紀(jì)委宣傳部）