擺脫傳統(tǒng)路徑依賴 強化源頭審批監(jiān)管 “兩高”項目收緊背后的減排賬

近段時間以來，“兩高”項目受到廣泛關(guān)注。

7月30日召開的中共中央政治局會議，要求堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展。8月26日舉行的堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展電視電話會議，作出嚴查違規(guī)上馬、未批先建項目等具體部署。日前進駐五省和兩家央企的第二輪第四批中央生態(tài)環(huán)境保護督察，也將嚴格控制“兩高”項目盲目上馬作為督察重點。

“兩高”，即高耗能、高排放，相關(guān)項目通常屬于煤電、石化、化工、鋼鐵、有色金屬冶煉、建材等6類行業(yè)。此前，一些地區(qū)對貫徹新發(fā)展理念存在模糊認識，上馬“兩高”項目出現(xiàn)抬頭趨勢，甚至在高碳軌道上謀劃“十四五”發(fā)展規(guī)劃，給全國碳達峰、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境保護等工作帶來嚴峻挑戰(zhàn)。

“十四五”時期是我國轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻堅期，也是碳達峰的關(guān)鍵期和窗口期。在“十四五”開局之年，如何加大力度遏制、監(jiān)管“兩高”項目盲目發(fā)展，關(guān)乎經(jīng)濟社會全面綠色轉(zhuǎn)型以及碳達峰、碳中和目標如期實現(xiàn)，必須高度重視。

一些地方違規(guī)快上、搶上“兩高”項目，未批先建問題突出

國家發(fā)展改革委8月份新聞發(fā)布會披露，今年上半年，青海、寧夏、廣西、廣東、福建、新疆、云南、陜西、江蘇9個?。▍^(qū)）能耗強度同比不降反升，還有10個省份能耗強度降低率未達進度要求。

嚴峻的節(jié)能形勢背后，遏制“兩高”項目行動乏力是重要原因之一。國家發(fā)展改革委下發(fā)文件要求，能耗強度不降反升的9?。▍^(qū)），對所轄能耗強度不降反升的地市州，今年暫停國家規(guī)劃布局重大項目以外的“兩高”項目節(jié)能審查。

不止如此。7月，第二輪第三批中央生態(tài)環(huán)境保護督察組相繼向所進駐的8個省（區(qū)）反饋督察情況，“兩高”項目管控不力也是通報指出的共性問題。

從反饋內(nèi)容看，很多地方仍存在傳統(tǒng)路徑依賴，對已有“兩高”項目割舍不下。廣西水泥熟料等高耗能行業(yè)產(chǎn)能持續(xù)擴張，12個在建項目產(chǎn)能達1734萬噸，是“十三五”增量的2.9倍。河南安陽不顧產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、環(huán)境空氣質(zhì)量在全國排名長期靠后的實際，焦鋼比高出國家要求45%。

此外，一些地方盲目上馬“兩高”項目的沖動強烈，有大上、快上、搶上、亂上的勢頭。山西計劃全省上馬178個“兩高”項目，預(yù)計能耗5942萬噸標準煤，大幅超出“十四五”新增用能空間。在建或已建的101個項目里有72個手續(xù)不全，比例高達71.3%。

其中，晉中市不顧水資源稟賦和環(huán)境承載能力，盲目上馬焦化項目，未批先建、違規(guī)取水、違法排污問題嚴重，被中央第一生態(tài)環(huán)境保護督察組作為典型案例公開通報。

按照我國環(huán)境影響評價法以及相關(guān)規(guī)定，新上項目要經(jīng)過環(huán)評、水資源論證、節(jié)能審批等。在未完成水資源論證和節(jié)能評估，部分項目未獲得環(huán)評批復(fù)情況下，晉中市介休、平遙、靈石等縣（市）卻違規(guī)上馬了5個焦化項目。而當?shù)胤湃谓够a(chǎn)能快速擴張的問題在2017年第一輪督察時就被指出，但到第二輪督察仍未整改。

這些項目如果全部建成投產(chǎn)，將比2019年實際新增焦化產(chǎn)能692萬噸，每年將新增用水約1200萬噸、新增用煤約1000萬噸，并大幅增加主要大氣污染物和二氧化碳排放量。晉中市屬極度缺水地區(qū)，水資源人均占有量不足全國平均水平1／6。焦化項目不僅污染嚴重，而且與民分水，導(dǎo)致村民吃水困難，群眾對此反映強烈。

督察還發(fā)現(xiàn)，多地在審批、監(jiān)管“兩高”項目時默許縱容，甚至為了讓違規(guī)項目“合規(guī)”搞變通、打“擦邊球”。比如，安徽省六安市一礦業(yè)公司球團項目未取得能評審批手續(xù)開工建設(shè)，省、市、縣三級發(fā)展改革部門明知其違法卻不制止。江西省九江、上饒等地在沒有完成“十三五”能耗控制目標情況下，部分項目違規(guī)上馬并已建成投運。云南省曲靖、楚雄等地工信部門違規(guī)為兩家企業(yè)備案，督察組進駐時仍在違規(guī)生產(chǎn)。

“兩高”項目對環(huán)境影響巨大，盲目上馬原因在于思想認識、監(jiān)督管理不到位

當前，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然偏重，能源體系高度依賴煤炭等化石能源，能源消耗和污染排放量大。嚴控“兩高”項目，已經(jīng)成為碳達峰、碳中和工作的當務(wù)之急和重中之重。

“‘兩高’項目耗能大，如果現(xiàn)在不遏制、不逐漸減少，將來能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型就很難?！睆B門大學中國能源政策研究院院長林伯強接受記者采訪時表示，去年我國火電發(fā)電量全國占比為68%，今年上半年已經(jīng)漲到73%，低碳發(fā)展壓力很大。

嚴控“兩高”項目建設(shè)與減污降碳密不可分。中央生態(tài)環(huán)境保護督察辦公室常務(wù)副主任徐必久在相關(guān)新聞發(fā)布會上表示，上馬“兩高”項目的大量排放，會對環(huán)境質(zhì)量改善帶來巨大影響。將來，按照環(huán)境質(zhì)量改進要求，這些項目要逐步退出，又會帶來巨大的經(jīng)濟損失，所以要嚴格控制。

其實，為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，相關(guān)部門不止一次提出遏制“兩高”產(chǎn)能盲目發(fā)展的要求，也配套了相應(yīng)的措施。近年來，國家在“兩高”項目準入方面出臺了一系列政策，包括“三線一單”、環(huán)評審批、節(jié)能審查、水資源論證、煤炭消費量減量替代、產(chǎn)能置換等，相關(guān)要求明確清晰。

在這樣的背景下，為何還有地方和部門為“兩高”項目盲目上馬大開綠燈？存在違規(guī)問題的“兩高”項目為何能長期安然無恙？

記者梳理發(fā)現(xiàn)，一些地方經(jīng)濟發(fā)展沒有脫離高碳軌道，謀求以“兩高”項目拉動增長，沒有從根本上、結(jié)構(gòu)上擺脫粗放型發(fā)展模式。究其原因，是對“十三五”能源發(fā)展規(guī)劃落實不到位、對“十四五”碳達峰目標任務(wù)缺乏清晰認識。

有的地方未嚴格落實國家目標任務(wù)，在減污降碳方面與中央要求存在明顯差距，舊賬未了又添新賬。有的地方在錯誤政績觀影響下，落實政策走了樣，該淘汰的不淘汰，減量替代、產(chǎn)能置換變成數(shù)字游戲。還有的地方雖出臺了節(jié)能減排和煤炭消費減量替代方案，但在實際工作中如同一紙空文，其結(jié)果只能是能耗總量節(jié)節(jié)攀升、空氣環(huán)境質(zhì)量步步后退。

披露出來的問題雖然都在企業(yè)身上，但是源頭在于地方黨委、政府和相關(guān)部門思想認識、監(jiān)督管理不到位。一些地方的監(jiān)管部門對相關(guān)違規(guī)違法行為只是簡單處罰而沒有嚴肅處理，有的甚至弄虛作假，為違法企業(yè)撐起了“保護傘”。

個別地方政府甚至違規(guī)推動項目建設(shè)。遼寧省昌圖縣召開縣長辦公會違規(guī)推動“兩高”項目建設(shè)，要求相關(guān)審批和主管部門不得對未辦理審批手續(xù)的項目予以處罰；義縣將“兩高”項目作為年度重點工程，成立專班推動，導(dǎo)致相關(guān)項目在未取得節(jié)能審查、施工許可等手續(xù)的情況下擅自開工建設(shè)。

正是上述種種行為，無形中使“兩高”項目盲目發(fā)展問題長期存在，甚至愈演愈烈。

中央持續(xù)釋放堅決遏制信號，源頭防控是治本之策

今年以來，中央持續(xù)釋放堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展的信號。

“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出，要堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展，推動綠色轉(zhuǎn)型實現(xiàn)積極發(fā)展。

習近平總書記4月30日在主持中共中央政治局第二十九次集體學習時強調(diào)，要把實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效作為促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手，加快推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運輸結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)調(diào)整。不符合要求的高耗能、高排放項目要堅決拿下來。

生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委也動作頻頻。今年年初召開的全國生態(tài)環(huán)境保護工作會議，明確提出從嚴從緊從實控制高能耗、高排放項目上馬。國家發(fā)展改革委則對能耗強度不降反升的省區(qū)節(jié)能主管部門負責人談話提醒，督促有關(guān)地區(qū)進一步加強對高耗能、高排放項目的監(jiān)管，分類梳理，分類處置。

在林伯強看來，“兩高”項目繼續(xù)壓縮收緊是今后政策的大趨勢?！氨热?，我國鋼和水泥的產(chǎn)能都占全球一半以上，將來國內(nèi)基建發(fā)展到一定程度后，是否還有必要保持這樣高的產(chǎn)能占比？”他認為，一方面，“兩高”項目的產(chǎn)能過剩，收益本來就不是很高，如果碳成本進一步加大，這類項目的處境會更艱難；另一方面，各地碳減排的壓力越來越大，遏制“兩高”項目對于減排是最直接且有效的舉措。

生態(tài)環(huán)境部5月底印發(fā)《關(guān)于加強高耗能、高排放建設(shè)項目生態(tài)環(huán)境源頭防控的指導(dǎo)意見》，立足區(qū)域環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評、排污許可、監(jiān)督執(zhí)法、督察問責“六位一體”全過程環(huán)境管理框架，明確環(huán)境管理要求，引導(dǎo)“兩高”項目低碳綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。

“源頭防控是遏制‘兩高’項目盲目發(fā)展的治本之策?！鄙鷳B(tài)環(huán)境部有關(guān)負責人解讀稱，通過強化環(huán)評和排污許可及監(jiān)管執(zhí)法，能夠有效實施對“兩高”項目的源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲，推動綠色轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。

該指導(dǎo)意見在宏觀層面，要求各級生態(tài)環(huán)境部門加快推進“三線一單”成果在“兩高”行業(yè)產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、重大項目選址中的應(yīng)用；在中觀層面，對涉“兩高”行業(yè)的綜合性規(guī)劃、工業(yè)和能源等專項規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃，提出了嚴格審查的具體要求；在項目層面，從嚴格環(huán)評審批、推進減污降碳協(xié)同控制等方面明確了有關(guān)要求。

尤為引人關(guān)注的是，指導(dǎo)意見明確將碳排放影響評價納入環(huán)境影響評價體系。

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院專家調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少地方認為2030年前還可以繼續(xù)大幅提高化石能源使用量，甚至還在高碳的軌道上謀劃“十四五”發(fā)展規(guī)劃，攀登碳排放“新高峰”，達到“新高峰”后再考慮下降。

這類認知顯然沒有意識到碳達峰、碳中和的根本目的。指導(dǎo)意見將碳排放納入環(huán)評體系，從產(chǎn)業(yè)源頭計算控制碳排放量，是嚴把準入關(guān)的具體體現(xiàn)，有助于倒逼經(jīng)濟綠色低碳轉(zhuǎn)型。

嚴格事前審批把關(guān)，強化事中事后監(jiān)管，實現(xiàn)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展

“山西嚴格控制‘兩高’項目盲目上馬，加速淘汰退出炭化室高度為4.3米的焦爐，推進工業(yè)企業(yè)污染深度治理，全省24家在產(chǎn)的鋼鐵聯(lián)合企業(yè)基本完成超低排放改造工程，20家焦化企業(yè)、17家水泥熟料企業(yè)列入今年完成超低排放改造計劃?！痹?月4日舉行的山西省“全面建成小康社會”系列新聞發(fā)布會上，該省生態(tài)環(huán)境廳相關(guān)負責人介紹了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的最新進展。此時，距離中央第一生態(tài)環(huán)境保護督察組進駐山西僅過去不到4個月。

從督察結(jié)果看，相關(guān)地區(qū)一批違反生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)的項目被叫停，一批綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，一批傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)得到了優(yōu)化升級，實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護和推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的雙贏。

生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋曾公開表示，中央環(huán)保督察緊盯“兩高”項目，不是不讓項目上馬、不讓發(fā)展，而是要通過遏制盲目上馬“兩高”項目，進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)，走綠色低碳、高質(zhì)量的發(fā)展道路。在這方面，將給地方整改留足合理的時間，指導(dǎo)地方堅持“先立后破”，不搞“急轉(zhuǎn)彎”。

實現(xiàn)碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革，嚴控“兩高”項目盲目發(fā)展也需要加大力度、久久為功。

當前，山西、寧夏、陜西等多地都已研究制定遏制“兩高”項目盲目發(fā)展的行動方案。國家發(fā)展改革委近期也會同有關(guān)部門開展了專項檢查，督促各地壓減擬上馬的“兩高”項目350多個，減少新增用能需求2.7億噸標準煤，下一步將完善和強化能耗“雙控”制度，制定出臺三年工作方案，堅決把不符合要求的“兩高”項目拿下來。

目標和要求已經(jīng)明確，要確保政策措施落地見效，相關(guān)地區(qū)和部門首先應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，全面梳理排查在建項目，科學穩(wěn)妥推進擬建項目，挖掘存量項目節(jié)能潛力。對已開工建設(shè)的“兩高”項目形成清單并逐一評估檢查，對在建“兩高”項目節(jié)能審查、環(huán)評審批情況進行復(fù)核，對未履行相關(guān)審查審批手續(xù)、把關(guān)不嚴、落實要求不力的項目，嚴格按照要求整改。

在對“兩高”項目進行準入限制、鼓勵重點行業(yè)加速產(chǎn)業(yè)升級的同時，監(jiān)管部門還應(yīng)加大查漏補缺力度，既增強企業(yè)外部的約束力，又激發(fā)企業(yè)的內(nèi)生動力，促使企業(yè)引進減污降碳、綠色節(jié)能的生產(chǎn)工藝，用技術(shù)創(chuàng)新提升綠色發(fā)展水平。

貫徹新發(fā)展理念，離不開紀檢監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督保障。據(jù)中央紀委國家監(jiān)委駐生態(tài)環(huán)境部紀檢監(jiān)察組有關(guān)負責人介紹，他們派出專項監(jiān)督檢查組圍繞中央環(huán)保督察開展監(jiān)督，通過深入督察一線、到督察駐地走訪、列席相關(guān)工作會議、參加下沉督察等方式及時掌握督察以及發(fā)現(xiàn)問題整改進度，提出具體監(jiān)督建議等，以嚴明紀律護航生態(tài)環(huán)境保護。（姜永斌）