一紙建議何以成為“有力武器”

針對(duì)2019年以來公安干警違紀(jì)違法案例暴露出的人情案、關(guān)系案問題，天津市紀(jì)委監(jiān)委向市公安局黨委發(fā)出紀(jì)檢監(jiān)察建議書，全市公安系統(tǒng)一場(chǎng)為期三個(gè)月的專項(xiàng)整改隨之啟動(dòng)；貴州省桐梓縣監(jiān)委在日常監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)非煤礦山企業(yè)存在稅收流失問題，向縣稅務(wù)局發(fā)出監(jiān)察建議書后，縣稅務(wù)局深入全縣54個(gè)非煤礦山企業(yè)開展稅費(fèi)清理和風(fēng)險(xiǎn)排查，催繳入庫(kù)稅費(fèi)932.18萬元……黨的十九大以來，這樣的例子不勝枚舉。一紙紀(jì)檢監(jiān)察建議書，為何能受到被建議單位的高度重視？何以產(chǎn)生“四兩撥千斤”的功效？

權(quán)威——來自黨紀(jì)國(guó)法的明確要求

2018年3月施行的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》明確規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，依法對(duì)監(jiān)察對(duì)象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等提出監(jiān)察建議；2018年12月印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第十九條規(guī)定：“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的突出問題，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)黨組織或者單位提出紀(jì)律檢查建議或者監(jiān)察建議，通過督促召開專題民主生活會(huì)、組織開展專項(xiàng)檢查等方式，督查督辦，推動(dòng)整改?！?/p>

黨紀(jì)國(guó)法的明確要求，使紀(jì)檢監(jiān)察建議雖名為“建議”，卻具有強(qiáng)制執(zhí)行效力。正如天津市紀(jì)委監(jiān)委第六監(jiān)督檢查室副主任趙昕所說：“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)制發(fā)紀(jì)檢監(jiān)察建議書是依規(guī)依紀(jì)依法履行職責(zé)的法定行為，任何單位無正當(dāng)理由不落實(shí)不采納紀(jì)檢監(jiān)察建議的，需要承擔(dān)相關(guān)紀(jì)律和法律責(zé)任。”與一般工作建議、口頭提醒相比，紀(jì)檢監(jiān)察建議以書面形式制發(fā)，以白紙黑字傳導(dǎo)責(zé)任壓力，具有可追溯、可查詢、可監(jiān)督、可檢查的優(yōu)勢(shì)。

其實(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察建議由來已久，并隨著實(shí)踐的發(fā)展不斷豐富完善。早在1994年中央紀(jì)委印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例實(shí)施細(xì)則》中，就對(duì)“紀(jì)律檢查建議”作出過具體規(guī)定；1990年國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察條例》和1997年全國(guó)人大修訂的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》均有“監(jiān)察建議”的規(guī)定。黨的十九大以來，隨著紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的縱深推進(jìn)，紀(jì)檢監(jiān)察建議被賦予了更豐富的內(nèi)涵。“改革前，建議書制發(fā)很大程度上依附于案件的初核及審查調(diào)查，更多作為案件辦理的補(bǔ)充，具有一定局限性；改革后，建議書在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的多個(gè)階段均可制發(fā)，更多是為了做實(shí)做細(xì)監(jiān)督職責(zé)，推動(dòng)以案促改、深化標(biāo)本兼治?！北本┦谐?yáng)區(qū)紀(jì)委常委、監(jiān)委委員、案件審理室主任燕海濤這樣理解。在不少地方，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅針對(duì)日常監(jiān)督檢查、信訪舉報(bào)等工作中發(fā)現(xiàn)的廉政風(fēng)險(xiǎn)漏洞和苗頭性、傾向性問題，以紀(jì)檢監(jiān)察建議書形式提醒相關(guān)單位加強(qiáng)防范，而且深刻查找案件背后的深層次問題，通過紀(jì)檢監(jiān)察建議向發(fā)案單位指出體制性障礙、機(jī)制性梗阻、制度性弊端、管理性漏洞等，倒逼深化改革、完善制度、加強(qiáng)管理。

然而，對(duì)建議書的治本功效和重要意義，一些紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)還停留在過去的認(rèn)識(shí)層面，延續(xù)著原來的工作慣性。比如記者在采訪調(diào)研中了解到，有的地方紀(jì)委監(jiān)委制發(fā)的紀(jì)檢監(jiān)察建議書內(nèi)容仍以落實(shí)處分、組織處理和加強(qiáng)管理等建議為主，“就事論事”的多，提出健全完善制度的建議較少；針對(duì)審查調(diào)查中發(fā)現(xiàn)問題而發(fā)的多，針對(duì)日常監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題而提的較少。“潛意識(shí)里還是把紀(jì)檢監(jiān)察建議作為案件辦理流程的‘備用選擇’，當(dāng)作一種輔助手段，工作中不愿提?！币晃换鶎蛹o(jì)檢監(jiān)察干部說。數(shù)據(jù)也能說明問題，在一些地方，建議書制發(fā)數(shù)量與監(jiān)督檢查、線索初核、立案審查工作體量明顯不符。如某地紀(jì)委監(jiān)委今年上半年共立案638件，處置問題線索1460件，其中在案后整改（審查調(diào)查）階段制發(fā)紀(jì)檢監(jiān)察建議書8份，占立案數(shù)的1.24%；監(jiān)督檢查過程中（問題線索處置階段）提出紀(jì)檢監(jiān)察建議書33份，占問題線索處置數(shù)的2.26%。

為推動(dòng)用好紀(jì)檢監(jiān)察建議，目前各省區(qū)市已普遍制定出臺(tái)規(guī)范運(yùn)用紀(jì)檢監(jiān)察建議的制度文件，明確適用情形、制發(fā)流程等，今年中央紀(jì)委也印發(fā)通知對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察建議文書的發(fā)文號(hào)和格式予以規(guī)范。一些地方還把制發(fā)建議書情況納入了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作考核，通過開展培訓(xùn)等幫助紀(jì)檢監(jiān)察干部學(xué)懂弄通，增強(qiáng)使用主動(dòng)性和準(zhǔn)確性。

鋒利——來自精準(zhǔn)深刻的點(diǎn)題剖析

一封高質(zhì)量的紀(jì)檢監(jiān)察建議書就是一把“有力武器”，從構(gòu)成要素上看，除了格式規(guī)范外，還應(yīng)當(dāng)指出問題有針對(duì)性、分析原因準(zhǔn)確到位、提出建議具可操作性?！翱梢哉f，紀(jì)檢監(jiān)察建議書的質(zhì)量很大程度上決定了整改的質(zhì)量。”北京市朝陽(yáng)區(qū)紀(jì)委監(jiān)委第七審查調(diào)查室副主任周帆說，“被建議單位一看你提的建議很內(nèi)行、很用心，就像在他們單位待了好多年似的，那么整改的時(shí)候也會(huì)很用心，心服口服。反之，如果建議泛泛而談，整改就可能敷衍以對(duì)?！?/p>

一封建議書，一般不過2頁(yè)紙。在有限的篇幅里把“病灶”找準(zhǔn)、把“藥方”開好，不僅需要文字高度凝練，更需要分析入木三分，這樣才能“有力”。顯然，功夫在紙外，全面深入的調(diào)查研究必不可少。以天津市紀(jì)委監(jiān)委向市公安局黨委提出的紀(jì)檢監(jiān)察建議為例，為把建議提準(zhǔn)，天津市紀(jì)委監(jiān)委第三監(jiān)督檢查室聯(lián)合駐市公安局紀(jì)檢監(jiān)察組開展走訪調(diào)研，不僅與辦案人員進(jìn)行座談交流，聽取對(duì)整治突出問題、完善制度機(jī)制等方面的意見建議，而且到公安分局、基層派出所了解情況，聽取來自執(zhí)法一線的建議，還到看守所與被查處對(duì)象進(jìn)行“政治生態(tài)談話”，了解公安系統(tǒng)政治生態(tài)狀況，就加強(qiáng)對(duì)“一把手”監(jiān)督、規(guī)范辦案流程等聽取意見建議。

沒有鋒芒，“有力武器”便會(huì)淪為“鈍器”。從一些地方開展的紀(jì)檢監(jiān)察建議書評(píng)查工作看，建議書本身質(zhì)量不高是影響其功能發(fā)揮的一大短板。有的建議書指出問題不精準(zhǔn)、不聚焦，未能觸及深層次原因，比如在制發(fā)案后整改建議書前沒有對(duì)案件進(jìn)行深入剖析，在制發(fā)監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題的整改建議書時(shí)不加分析就“以點(diǎn)帶面”，以致以偏概全。有的提出建議較為籠統(tǒng)，內(nèi)容空泛模板化，未能做到量體裁衣、對(duì)癥下藥，存在為建議而建議的現(xiàn)象，如某派駐紀(jì)檢監(jiān)察組針對(duì)4家單位的不同問題制發(fā)的建議書基本雷同，建議內(nèi)容均為“規(guī)范管理、提高履職能力，對(duì)發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行整改，嚴(yán)禁今后出現(xiàn)類似問題”。有的沒有注明提出建議依據(jù)的具體黨紀(jì)法規(guī)、法律法規(guī)，僅籠統(tǒng)表述為根據(jù)《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》、《監(jiān)察法》等，缺乏充分的法理紀(jì)律依據(jù)。當(dāng)然，部分單位使用建議書也存在泛化、簡(jiǎn)單化傾向，對(duì)原本能采用口頭、書面督辦立行立改的問題，也采用制發(fā)建議書的形式，某種程度上有點(diǎn)“殺雞用牛刀”。

制發(fā)建議關(guān)鍵在精、準(zhǔn)、實(shí)。一方面需要重點(diǎn)抓住對(duì)社會(huì)影響大、群眾關(guān)注度高的重大典型問題或行業(yè)性、系統(tǒng)性違紀(jì)違法案件，深入分析問題和共性規(guī)律，真正把被建議單位的情況搞清、將問題找準(zhǔn)，確保提出的建議有的放矢、一針見血；另一方面需要精準(zhǔn)適用紀(jì)法依據(jù)，明確整改要求，確保提出的建議可操作、能落實(shí)、好檢驗(yàn)。比如建議加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，就要對(duì)具體加強(qiáng)哪一方面的管理提出明確的建議，像是禁止公款私存、健全發(fā)票簽報(bào)手續(xù)、壓縮財(cái)務(wù)開支等，能細(xì)化的盡可能細(xì)化，能具體的盡量具體，便于實(shí)際工作切實(shí)改進(jìn)。另外，從實(shí)踐看，在制發(fā)建議書前加強(qiáng)與被建議黨組織和單位（部門）的溝通，也是關(guān)鍵一招，不僅有利于提高建議的針對(duì)性，更有利于建議有效落實(shí)。

見效——來自持續(xù)較真的督促整改

“以視頻方式開展黨委理論學(xué)習(xí)中心組擴(kuò)大學(xué)習(xí)，就落實(shí)紀(jì)檢監(jiān)察建議再部署再推進(jìn)；制定《中共云南省臨滄監(jiān)獄委員會(huì)工作規(guī)則》《中共云南省臨滄監(jiān)獄委員會(huì)議事規(guī)則》等管理制度；按季度下發(fā)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作理論學(xué)習(xí)計(jì)劃，組織領(lǐng)導(dǎo)干部和警察（輔警）職工開展常態(tài)化學(xué)習(xí)教育……”為落實(shí)省紀(jì)委監(jiān)委駐省司法廳紀(jì)檢監(jiān)察組《關(guān)于深刻汲取孫小果案件教訓(xùn)全面規(guī)范監(jiān)獄管理的紀(jì)檢監(jiān)察建議》，云南省臨滄監(jiān)獄黨委采取了一系列舉措。

紀(jì)檢監(jiān)察建議既是提示風(fēng)險(xiǎn)的“預(yù)警燈”、固本培元的“千金方”，也是具體工作的“催辦書”、解決問題的“加急單”。和臨滄監(jiān)獄黨委一樣，收到紀(jì)檢監(jiān)察建議書后，被建議單位普遍高度重視，或?qū)ｍ?xiàng)治理、堅(jiān)決清理，或建章立制、堵塞漏洞，或警示教育、強(qiáng)化學(xué)習(xí)，大部分都能在一個(gè)月內(nèi)書面回復(fù)落實(shí)情況及整改措施。而為了讓建議書“擲地有聲”，一些地方紀(jì)委監(jiān)委也不斷在盯緊抓實(shí)上下功夫。如新疆維吾爾自治區(qū)紀(jì)委監(jiān)委通過向被建議單位當(dāng)面送達(dá)和宣讀建議書、派駐（派出）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)和對(duì)口聯(lián)系的監(jiān)督檢查室負(fù)責(zé)人“同場(chǎng)見證”的方式，“手遞手”傳導(dǎo)整改落實(shí)壓力。

但是，從基層實(shí)踐看，建議書“一發(fā)了之”的現(xiàn)象仍然存在。一方面，一些基層單位收到建議書后，未能以問題為導(dǎo)向排查整改，或者只做印發(fā)文件等象征性“留痕”工作，如對(duì)“加強(qiáng)教育、管理、監(jiān)督”的建議，少數(shù)部門僅停留在召開專題會(huì)議學(xué)習(xí)教育、簽訂責(zé)任狀等簡(jiǎn)單舉措，對(duì)如何常態(tài)化教育學(xué)習(xí)、如何具體加強(qiáng)監(jiān)督管理思考不夠。另一方面，一些紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)督促整改不到位，未形成有效閉環(huán)。有的缺乏對(duì)建議書的集中統(tǒng)一管理，沒有建立臺(tái)賬，無法及時(shí)掌握建議書制發(fā)和落實(shí)情況；有的對(duì)被建議單位整改情況重形式、輕內(nèi)容，僅關(guān)注整改報(bào)告是否及時(shí)反饋，對(duì)內(nèi)容是否聚焦精準(zhǔn)、整改措施是否落實(shí)、整改是否取得實(shí)效沒有進(jìn)行跟進(jìn)監(jiān)督；有的基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)科室之間存在信息壁壘，在整改督促上單打獨(dú)斗，未形成相關(guān)科室和派駐紀(jì)檢監(jiān)察組的合力。

目前，各地在相關(guān)文件中都規(guī)定了加強(qiáng)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察建議落實(shí)情況的持續(xù)關(guān)注，這里的關(guān)鍵是怎么抓好落實(shí)。換個(gè)角度看，紀(jì)檢監(jiān)察建議不僅壓實(shí)被建議單位黨委（黨組）主體責(zé)任，也讓紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履行日常監(jiān)督職責(zé)有了更具體的指向?！凹o(jì)檢監(jiān)察建議是一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐的載體。用好紀(jì)檢監(jiān)察建議，要撬動(dòng)主體責(zé)任，激活監(jiān)督‘后勁兒’，推動(dòng)‘兩個(gè)責(zé)任’聯(lián)動(dòng)協(xié)同，多維度、多層面促進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察建議落地見效?！焙颖笔」贪部h紀(jì)委副書記白東明說，制發(fā)紀(jì)檢監(jiān)察建議時(shí)用好抄送、備案機(jī)制，監(jiān)督檢查室、派駐紀(jì)檢監(jiān)察組乃至被建議單位分管領(lǐng)導(dǎo)可以在督促整改上形成合力。采訪調(diào)研中，一些紀(jì)檢監(jiān)察干部建議，為強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察建議的剛性約束，應(yīng)建立工作臺(tái)賬，實(shí)行銷賬管理，通過電話提醒、定期抽查、“回頭看”等方式，對(duì)整改落實(shí)情況實(shí)施跟蹤督導(dǎo)，對(duì)不采納不落實(shí)建議的相關(guān)單位，失職失責(zé)造成嚴(yán)重影響和不良后果的，依規(guī)依紀(jì)依法啟動(dòng)責(zé)任追究程序，并對(duì)典型問題進(jìn)行通報(bào)曝光。

【詞辨】紀(jì)律檢查建議、監(jiān)察建議

紀(jì)律檢查建議主要是指黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)根據(jù)開展監(jiān)督檢查等工作發(fā)現(xiàn)的問題，就所涉及的人員或組織，依據(jù)黨章黨規(guī)黨紀(jì)向有關(guān)黨組織提出的處理建議。

監(jiān)察建議主要是指監(jiān)察機(jī)關(guān)依法根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，針對(duì)監(jiān)察對(duì)象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等，向相關(guān)單位和人員就其職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)提出的具有一定法律效力的建議。（沈葉）